发布时间：2023-10-10 17:30:15
绪论：一篇引人入胜的乡镇土地规划，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
中图分类号： F301.0文献标识码：A 文章编号：
规划是人类社会最基本的活动形式之一，是对客观事物的未来发展状态进行预选的安排和设计，并给出未来行动路线的过程。由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系[1]。在规划的不同时期、不同对象、不同区域，规划要解决的问题不一样，规划的着重点不一样，规划的内容体系也不一样。
一、国内外土地利用规划体系
（一）国外土地利用规划体系
1、英国的土地利用规划体系。英国的土地利用规划体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划组成。国家级规划叫规划政策指南，提出全国性的土地利用方针政策。地区规划又叫区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。郡级规划也叫结构规划，由每一个郡级的规划机关在土地测量的基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划，是一种详细的发展和实施规划[2]。
2、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系有三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。县级规划是美国土地规划中的一个重要层次，注重资源经济情况的分析和用地分区的划定。市镇级规划的内容比较具体，属城市规划，并有相应比例的规划图。美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[3]。
3、日本的土地利用规划体系。日本国土规划体系分为四级，全国综合开发规划、区域规划、都道府县规划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》（1950年）及其相应配套法规，相当集权的制定全国综合开发规划、大地区和特殊地区规划。都道府县规划即土地利用基本规划，将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种，它落实全国综合开发规划精神，听取市村町的建设要求，起承上启下的作用。市村町根据地方自治法制定规划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体，属实施性详细规划，在市村町下还专门设有城市规划与农村土地利用规划，且各市村町的情况差别较大[4]。
（二）国内土地利用规划体系
我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。乡镇土地利用规划处于最低层级，国家、省、市、县四级规划目标、任务、各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实，其内容应达到控制性详细规划的要求，是实施土地用途管制最直接的依据。因此，乡镇土地利用规划具有重要的理论地位和实践价值。
二、现行乡镇土地利用规划存在的几点不足
（一）乡镇土地利用规划编制缺乏技术规范
由于规划区域、规划对象不同，乡镇土地利用规划编制的内容、深度、模式、方法不尽相同，在缺乏明确的编制技术思路和技术操作规程及要点提示的情况下，易导致规划水平不高，规划可操作性不强。
（二）乡镇土地利用规划制图问题
目前，乡镇土地利用规划图件比例尺一般为1:10000，这主要是考虑到充分利用土地利用现状调查成果，但是万分之一比例尺的图件达不到按图审批用地、划分用地红线的程度，而且乡镇土地利用规划图的编制水平总体不高，突出的表现为数、图、表、文不一致，这就使规划的科学性和合理性得不到保证，对规划的具体实施造成影响。
（三）规划间的协调和衔接存在问题
乡镇土地利用规划和城镇总体规划协调与衔接明显不够，主要体现在图件比例尺、图件现实性、城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等方面。
三、乡镇土地利用规划优化完善建议
（一）加强乡镇土地利用规划编制指导
乡镇土地利用规划作为我国五级规划体系中的重要组成部分，应该加强其理论和技术方法的研究，明确规划编制的技术思路和技术操作规程，注重规划人才的培养和技术设备的投入，推进乡镇规划编制与实施的一体化进程。
（二）完善乡镇土地利用规划制图
乡镇土地利用规划的职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划的详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是乡镇土地利用规划图。目前亟需加强GIS技术应用和制图方面的研究，为完善乡镇土地利用规划制图提供技术支持和保障。
（三）注重规划间的协调和融合
当前要做好乡镇土地利用规划和城镇总体规划的协调工作，首先应开展图件比例尺的协调工作，这是两规划衔接的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，这样才能将用地范围和用地界线协调好。其次要注重在城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等实质性内容方面的衔接。有条件的地区可以组织同时编制这两项规划，统一资料口径，实现资料共享，统一编制的指导思想，加强建设部门和土地管理部门的配合。
参考文献：
1、黄宏胜.土地利用规划体系探讨[J].江西农业大学学报（社会科学版），2003（3）.
2、唐红波.中英土地利用规划比较.[J].国土资源，2004，37（8）.
3、黄伟.现代美国土地利用规划的发展及其启示[J].中国土地科学，2002，16（6）.
4、王静.日本、韩国土地规划制度比较与借鉴[J].中国土地科学，2001（3）.
5、沈曙文.乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法[J].中国土地科学，2000，14（3）.
近年来我国在各个方面都获得了较大的发展，成绩斐然，同时很多问题也在发展的过程中显现出来。土地资源匮乏是社会发展中的重要问题，社会诸多行业的发展都离不开土里的利用。因此怎样解决社会发展中的土地资源匮乏问题，提高土地利用的合理性和利用效率成为政府相关部门的工作中的重要课题。乡级土地利用规划和村镇规划是促进经济涉水统筹发展的重要内容，因此相关部门应当促进乡级土地利用规划和村镇规划的协调，为土里使用提供科学依据具有重要意义。
一、乡级土地利用规划和村镇规划的差异性分析
第一，具有不同的规划时间尺度和空间范围。局域性规划是村镇规划的空间范围，全面性规划是乡级规划的范围。二十年是村镇规划的实践期限，而乡级规划的时间期限多为十年到十五年。第二，两者具有不同的内容重点。建设用地的布局和分类的综合统筹是村镇规划的重点，生产设施用地规划、公共设施用地规划、居住用地规划是其主要内容。用地布局的总体安排和控制以及土地利用结构的调整是乡级土地规划的重点，城镇建设用地空间管制、基本农田的调整和布局等是其主要内容。第三，具有不同的规划用地分类。规划用途是乡级土地的分类标准，而村级的分类标准是土地使用性质，各自的种类数也不同[1]。
二、乡级土地规划的村镇土地规划的矛盾因素分析
（一）乡级土地利用规划和村镇规划对村镇规模的确定存在冲突
乡级土地利用规划和村镇土地利用规划的村镇规模确定矛盾包括：对建设用地的数量进行限制；对可占用更低的数量和位置进行限制。我国城乡规划法规定由县级以上政府在镇总体规划中对镇的建设标准、发展规模等进行确定。但土地管理法却规定逐级分解和用地指标是土地利用总体规划的依据。进而使得乡级土地规划和村镇土地规划对建设用地指标无法达成一致[2]。
（二）乡级土地利用规划和村镇规划编制结构协作力度不够
目前，城乡建设部门是村镇规划的责任主体，土地管理部门是乡级土地规划的责任主体。两个编制主体级别相同，但却具有不同的监督指导单位，并在各自的体系内完成规划编制工作。虽然两个规划编制主体实行了规划成果互检和资料共享，但两者的沟通仍然不够，常常出现一个编制主体根据另一个编制主体的规划成果进行套核的现象。
（三）乡级土地规划和村镇规划技术规程存在差异
由不同的规划主体负责乡级土地规划和村镇土地规划，必然会导致制图规范和编制规程上的不同。主要包括：第一，人口统计口径不同。《镇规划标准》是村镇规划人口预测的依据，流动人口、通勤人口、常住人口是其人口组成的部分。而流动人口在乡镇规划人口预测中被排除。镇区用地面积应人口规模内涵不同而产生不同。同时控制性人均指标也因为人口统计基数不一致而难以衔接。第二，用地分类和范围统计标准不一致。行政区划为范围是现行土地利用规划统计用地数据的依据，规划区是村镇规划各类用地的统计范围。两项规划具备不同的统计范围，使得同种地类具备不同的数量。另外，不同的分类体系也是乡级土地规划和村镇土地规划中的重要问题，使得各种地类的认定难以一致。第三，具有不同的规划期限。由于村镇规划期限为二十年，而乡级规划为十五年，不一致的规划期限必然导致规划内容的不协调和不可比。
三、协调乡级土地规划和村镇土地规划的途径
（一）对乡级土地利用规划和村镇土地利用规划进行统筹
从整体利益出发、带有控制性是乡级土地规划的特点，因规划结果和规划特征带有指令性，使得规划内容无法充分考虑局部利益，进而为规划的实施设置了障碍。而深入的分析地区的实际情况是进行村镇土规划的基础，相对于乡级规划更加贴切实际，有利于规划的具体落实。乡级土地利用规划和村镇规划的矛盾也由此产生，具备发展和保护两个不同目的使得两者在实施中被对方牵制。因乡级土地利用规划是从土地可持续利用和区域粮食安全的角度进行的，因此村镇规划服从于乡级土地规划的控制和指导是毋庸置疑的，土地利用规划确定的范围是村镇规划确定用地规划的依据。
（二）加强乡级土地利用规划和村镇规划编制主体的协作
现阶段两个相对独立的同级部门对乡级土地利用规划和村镇规划进行编制，两项规划无法协调的重要原因在于两个编制主体缺乏有效沟通。对土地管理部门和城乡建设部门进行合并是解决这个问题的根本办法。例如在我国深圳建立了规划与土地资源管理局，对土地利用规划和城市规划进行统一编制，并获得了良好的成效。但不同规划编制主体合并较为困难，现阶段较为可行的办法是加强不同编制主体间的沟通，强化两个的协作。具体包括以下几个方面：第一，两方编制主体在修订或者编制规划前，要对规划成果和规划现状的资料进行沟通，资料应体现为图件和文字两种形式。第二，在编制规划过程中，两方编制主体应当安排人员参与对方的具体编制工作，并解释规划思想和提供的资料。第三，对草案的审查应由双方的技术人员和领导共同进行，逐个核对控制性和原则性的内容，修正两项规划冲突的地方。
（三）对编制方法进行完善
乡级土地利用规划和村镇规划的不协调的根源在于具有不同的技术规范和编制规程，因此为降低两项规划的冲入必须寻找新方法。具体包括：第一，统一基础数据。第二，选择预测模型预测人口时，应当在充分考虑地区情况的基础上综合分析多种预测模型，使预测的准确性得到有效提高。第三，协调两项规划的难点在于用地的分类，用地标准、分类标准、统计范围不一致是其主要体现。应当以两项规划使用的标准为基础，对两者同时使用的新标准进行制定。而用地标准则应当依据村镇发展的现实情况具体确定[3]。
四、对《武汉市江夏区郑店总体规划2006-2020年》的研究
郑店位于江夏区西部，总面积为12093.7公顷，占武汉市总体面积的1.67%。郑店现辖23各行政村，1个社区，230个村民小组。2005年常住问口为4.8万人，城镇人口有0.9万。郑店2005年规划数据如图1所示。
为了实现两规的统一管理，郑店采用了土地规划用地分类作为郑店总体规划的原则，两规对接情况如图2所示。通过郑店对两规的协调，实现了对土地的 有效利用。
结语：
现实中，我们应当从保护和发展相互统一的原则出发，依据规划要求，有效解决两项规划中的用地问题。使规划目标、各类用地边界、数据口径等在两项规划中实现统一，进而实现乡级土地利用规划和村镇规划的协调。
参考文献：
1 前言
公众参与是土地利用规划的内在要求，是通过规划切实保护耕地的重要保障。随着我国工业化、城镇化和现代化的迅速发展，耕地持续减少、基本农田保护面积受到威胁，农村土地利用规划和村镇规划不合理等问题日益突出，上一轮乡镇土地利用总体规划已不能适应新农村建设发展的要求。对于不同级别和类型的土地利用规划，公众参与的地位与作用应该予以区别，乡镇规划是土地规划规划体系中最基层的规划，这一层面的规划应更多地吸收基层百姓参与，落实到具体的地块，这样才能从本质上提高乡镇规划的可操作性与现实性，使得乡镇规划方案能够真正实施。因此，本文结合荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的实践，探讨了如何提高乡镇土地利用总体规划的操作性与现实性。
2 乡镇土地利用总体规划的情况
我国到目前为止开展了三轮土地利用总体规划，就乡镇土地利用总体规划的研究状况而言，由于乡镇土地利用总体规划刚刚起步，与国家，地市，县市级土地利用总体规划相比，具有难度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落实到具体地块等特点，很多地方的乡镇土地利用总体规划都还处于探索研究阶段。
3 乡镇土地利用总体规划的核心任务与内容
4 荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的基本情况
4.1 研究区概况
白马寺镇地处江陵县东北部，距荆州市市中心40公里，东与沙岗镇相邻，南抵普济镇，西邻熊河镇，北邻六合垸农场。
2005年全镇36个行政村，276个村民小组，2005年末人47449人，其中农业人口38601人，农业劳动力15366人，城镇人口8848人，城镇化水平18.65%，土地总面积14942.95公顷，其中耕地10156.68公顷。
4.2 上一轮土地利用总体规划存在的主要问题
4.2.1 建设用地空间布镇矛盾较为突出
由于建设用地空间布局矛盾较为突出，建设用地实际需求与规划布局错位，造成镇部建设用地指标不足。在规划实施过程中，给规划实施管理带来一定的困难，导致规划随项目而不断调整。
未来规划期内，新的城镇化发展战略要求城镇发展重新定位和设计，空间布局也发生了较大的变化，需要高度重视区域发展对建设用地的不同需求，以及建设用地布局对城镇及各类建设的集聚导向作用，科学、合理确定布局和分区方案，使规划更加适应不断发展变化的形势需要。
4.2.2 土地利用总体规划管理水平不高
在土地利用总体规划管理上，目前还没有一套成熟完善的规划管理信息系统，管理效率较低。尚需积极探索运用现代高科技成果在土地规划实施管理中的应用，不断提高土地规划管理的效率和水平。
4.2.3 工业集中发展区建设用地保障程度较低
由于近年来经济发展面临的形势发生了重大变化，特别是周边县市城市整体水平的提高，白马寺镇经济发展的速度加快，工业集中发展区对用地的需求十分迫切。规划实施几年来，由于工业集中发展区建设用地保障程度较低，其发展建设的速度较慢。随着区域经济的不断发展，现有企业及产业的格镇与周边城市总体发展矛盾越来越突出。
4.2.4 规划编制缺乏公众参与
我国以往的土地利用总体规划是按行政层次“自上而下，上下结合”的办法编制，规划控制指标是自上而下地层层分解下达，这对于处于规划最低层的乡镇土地利用总体规划来说非常不利，为了落实上级规划打三制指标，乡镇土地利用总体规划的编制很难顾及其他方面，很少考虑农民对农村上地利用的愿望，基本上只是机械性地执行上级规划控制指标，因而使规划缺乏实用性和可操作性，乡镇土地利用总体规划无特色性可言。加上长期以来规划走的是封闭性的行政干预式的土地利用总体规划路线，乡镇土地利用总体规划编制不具开放性，缺少参与度和透明度，农民对乡镇土地规划的具体执行措施也很少有人过问，这样就加大了规划实施的难度。
4.2.5 规划缺乏对土地利用形势变化的适应性
上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足。对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出。土地利用总体规划的频繁调整，说明规划对未来土地利用趋势变化预测还不够准确，但在管理上又缺乏相应的调节手段，只有通过规划调整来解决问题。规划调整固然可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规划调整过于频繁，势必影响规划的严肃性。
4.2.6 规划的现实地位不高
规划的现实地位不高，存在规划跟着项目跑的现象。规划实施的权威性不高，总体控制作用发挥不充分。由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识较高，但在用地安排时却片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。由于种种原因，违法占地近几年居高不下，有些违反规划的用地得不到及时有效的处理。一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上下协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。
5 提高乡镇土地利用总体规划操作性与现实性探讨
5.1 要增强特色分析和公众参与
公众参与贯穿了规划的全过程。在规划前期研究阶段，规划专班加强专家咨询和公众参与，广泛听取各方面专家和公众意见，加强论证，实行科学决策和民主决策。在《大纲》编制阶段，就规划布局方案和规划指标的分解，征求有关部门专家和公众的意见和建议。外业调查阶段通过召集各村主任，支书把各村情况收集，在实地对照图纸记录签字盖章。在《总体规划》编制阶段通过听证会再次把规划情况展现公众，收集反馈意见进行修改。
5.2 与变更调查工作的衔接
土地变更调查不但是土地规划的基础性工作，也是总体规划实施的主要手段，耕地保有量、建设用地占用耕地，土地开发复垦整理增加耕地等规划的主要控制指标都要通过土地变更调查来检验，所以本次规划基础数据应该将“全国第二次土地调查”的结果与“变更调查”结果结合。
本轮规划期限为2006-2020年，规划基期为2005年，社会经济等基础数据均为2005年统计数据，各级下达指标均以2005年为基期年，因此采用的土地利用规划基数也应该是反映2005年的土地利用状况的数据。由于土地二次调查数据反映的是2009年现状，必须进行基期的调整才能作为本轮规划的规划基数。本次试点通过相关统计资料和实地调查，切合实际地将2009年数据还原到2005年。数据基期调整主要进行了三大方面的调查，一是2006-2009年新增加的建设用地，二是耕地，三是土地开发整理项目还原。对于建设用地，在二调土地利用现状图上对各类建设用地逐块核查，找出2006-2009年新增建设用地地块，在图上进行标注，并注明发生变化的地块在2005年的利用状况。对于耕地标注出2006-2009年因农业结构调整占用的耕地地块，同可调整地类一并标注在图上。对于开发整理项目，将2006-2009年实施的开发整理项目标注在图上，并注明项目区在2005年的土地利用现状。
5.3 指标图数的一致性
为确保规划基础数据和基础图件一致性，在具体的操作中可以考虑在“二调”土地利用现状数据库的基础上，根据规划基数，对“二调”现状图进行相应调整还原，真正做到规划基期年图件与数据一致。
5.4 乡镇土地利用总体规划中容易出错的几个问题
在乡镇土地利用总体规划具体调整中有几个特别容易出错的概念与敏感的体系将会影响乡镇总体规划的操作性与现实性，在新一轮乡镇总体规划中要多加注意。
5.4.1 基本农田与基本农田保护区
基本农田保护区是指对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特殊保护区域。其中绝大部分是耕地也包括耕地间零星分布的园地、林地草地等其他农用地。基本农田则是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，其土地类型是耕地。基本农田保护地块汇总表中的耕地面积就是该乡镇的基本农田面积。因此乡镇土地利用总体规划基本农田保护区汇总表中基本农田保护区面积应大干基本农田面积，基本农田保护面积应至少等于上级下达的基本农田保护指标。
5.4.2 一般农田与一般农地区
基本农田保护保护面积表内的一般农田面积和土地利用分区类型表内的一般农地区面容易混淆。一般农田是指土地利用规划确定为农业使用的后备资源和其他零星非耕地，坡度大干25 但未列人生态退耕的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地，其土地类型是耕地；一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区域其土地类型主要包括耕地(一般农田)，园地，其他农用地。因此从理论上讲两者面积决不可能相等。
5.4.3 基本农田保护率的计算
用基本农田保护区的耕地面积除以规划期末的耕地面积，其他的计算方法比如用基本农田保护区的面积除以规划目标年的耕地面积，用基本农田保护区的面积除以规划基期年的耕地面积，用基本农田保护区内的耕地面积除以基本农田保护区的面积，用基本农田保护区的面积除以乡镇域总面积，用基本农田保护区内耕地面积除以规划基期年的耕地面积等等这些计算方法都是不对的。
5.4.4 基本农田保护区位调整
区位调整为主指标调整为辅是本发乡镇级土地利用总体规划调整必须遵循的原则。因此各乡镇要在原规划指标体系下合理调整建设用地和基本农田区位，进行乡镇间的建设用地和基本农田的区位调整，即在乡镇范围内进行村庄间的建设用地和基本农田的区位调整。不能只针对建设用地区位调整，基本农田不进行区位调整。例如：有的乡镇虽然布局了工业园区，建设用地增加，规划期末耕地保有量减少（没有低于上级下达的耕地保有量指标），但是基本农田面积并没有相应的有减少，出现了基本农田面积大于耕地保有量的情况。有的乡镇因工矿用地或者居民用地集中到工业园区，或者乡镇有较大的复垦整理潜力，规划期间净增耕地面积较大，但是基本农田并没有增加，出现基本农田面积远远小于区域内耕地面积，导致基本农田率低的情况。这两种情况说明乡镇或村庄没有进行基本农田的区位调整，基本农田保护没有落到实处，导致整个乡镇规划的可操作性与现实性降低。
6 结束语
乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划的基础，提高乡镇一级土地利用总体规划操作性与现实性，关系到乡镇土地利用总体规划的实施，影响到乡镇经济的发展。未来的土地利用总体规划必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加入，如何在公众参与的情况下提高乡镇土地利用总体规划的可操作性与现实性需要在规划实践中逐步完善。
参考文献
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