发布时间：2023-10-11 17:33:16
绪论：一篇引人入胜的国家土地利用规划，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
中图分类号： F301.0文献标识码：A 文章编号：
规划是人类社会最基本的活动形式之一，是对客观事物的未来发展状态进行预选的安排和设计，并给出未来行动路线的过程。由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系[1]。在规划的不同时期、不同对象、不同区域，规划要解决的问题不一样，规划的着重点不一样，规划的内容体系也不一样。
一、国内外土地利用规划体系
（一）国外土地利用规划体系
1、英国的土地利用规划体系。英国的土地利用规划体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划组成。国家级规划叫规划政策指南，提出全国性的土地利用方针政策。地区规划又叫区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。郡级规划也叫结构规划，由每一个郡级的规划机关在土地测量的基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划，是一种详细的发展和实施规划[2]。
2、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系有三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。县级规划是美国土地规划中的一个重要层次，注重资源经济情况的分析和用地分区的划定。市镇级规划的内容比较具体，属城市规划，并有相应比例的规划图。美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[3]。
3、日本的土地利用规划体系。日本国土规划体系分为四级，全国综合开发规划、区域规划、都道府县规划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》（1950年）及其相应配套法规，相当集权的制定全国综合开发规划、大地区和特殊地区规划。都道府县规划即土地利用基本规划，将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种，它落实全国综合开发规划精神，听取市村町的建设要求，起承上启下的作用。市村町根据地方自治法制定规划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体，属实施性详细规划，在市村町下还专门设有城市规划与农村土地利用规划，且各市村町的情况差别较大[4]。
（二）国内土地利用规划体系
我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。乡镇土地利用规划处于最低层级，国家、省、市、县四级规划目标、任务、各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实，其内容应达到控制性详细规划的要求，是实施土地用途管制最直接的依据。因此，乡镇土地利用规划具有重要的理论地位和实践价值。
二、现行乡镇土地利用规划存在的几点不足
（一）乡镇土地利用规划编制缺乏技术规范
由于规划区域、规划对象不同，乡镇土地利用规划编制的内容、深度、模式、方法不尽相同，在缺乏明确的编制技术思路和技术操作规程及要点提示的情况下，易导致规划水平不高，规划可操作性不强。
（二）乡镇土地利用规划制图问题
目前，乡镇土地利用规划图件比例尺一般为1:10000，这主要是考虑到充分利用土地利用现状调查成果，但是万分之一比例尺的图件达不到按图审批用地、划分用地红线的程度，而且乡镇土地利用规划图的编制水平总体不高，突出的表现为数、图、表、文不一致，这就使规划的科学性和合理性得不到保证，对规划的具体实施造成影响。
（三）规划间的协调和衔接存在问题
乡镇土地利用规划和城镇总体规划协调与衔接明显不够，主要体现在图件比例尺、图件现实性、城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等方面。
三、乡镇土地利用规划优化完善建议
（一）加强乡镇土地利用规划编制指导
乡镇土地利用规划作为我国五级规划体系中的重要组成部分，应该加强其理论和技术方法的研究，明确规划编制的技术思路和技术操作规程，注重规划人才的培养和技术设备的投入，推进乡镇规划编制与实施的一体化进程。
（二）完善乡镇土地利用规划制图
乡镇土地利用规划的职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划的详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是乡镇土地利用规划图。目前亟需加强GIS技术应用和制图方面的研究，为完善乡镇土地利用规划制图提供技术支持和保障。
（三）注重规划间的协调和融合
当前要做好乡镇土地利用规划和城镇总体规划的协调工作，首先应开展图件比例尺的协调工作，这是两规划衔接的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，这样才能将用地范围和用地界线协调好。其次要注重在城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等实质性内容方面的衔接。有条件的地区可以组织同时编制这两项规划，统一资料口径，实现资料共享，统一编制的指导思想，加强建设部门和土地管理部门的配合。
参考文献：
1、黄宏胜.土地利用规划体系探讨[J].江西农业大学学报（社会科学版），2003（3）.
2、唐红波.中英土地利用规划比较.[J].国土资源，2004，37（8）.
3、黄伟.现代美国土地利用规划的发展及其启示[J].中国土地科学，2002，16（6）.
4、王静.日本、韩国土地规划制度比较与借鉴[J].中国土地科学，2001（3）.
5、沈曙文.乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法[J].中国土地科学，2000，14（3）.
Abstract：Analyzing and discussing the land use planning and planning control issues and put forward some personal views for reference.
Keywords: urban planning; land use planning; planning control; land use objectives
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：
1土地利用规划控制的内涵和意义
1．1土地利用规划控制的内涵
土地利用规划控制是指在土地利用与管理过程中，将土地利用规划作为一种政府行为和公共干预手段，透过规划控制机制，在法律所赋予的权限内，通过编制和执行土地利用规划，将各种土地利用活动限定在规划所规定的方向和范围以内，以达到保障社会整体长远利益的目的，实现预期的土地利用目标[1]。
1．2土地利用规划控制的意义
从土地利用规划的产生看，1944年英国城乡规划部出台了名为《土地利用的控制》(The Control of Land Use)的白皮书，指出土地利用规划是“提供正确的土地使用”计划的技术性工作。它是为了维护社会公众利益而对各种土地开发行为在用途、强度和布局等方面进行规定和限制，从而规范个体的土地利用行为[2]。一般的，土地利用决策就是决定土地利用的方式、数量和位置。将规划看作土地利用控制的重要手段，已为许多人认可。早在1939年，Tugwell就将规划视为美国权力建构中的“第四种权力”，即与立法、司法和行政相平行的国家建制[3]。在这种意义上，土地利用规划被看作是依据社会利益融合进市场经济的运行，并对个体的土地利用利益进行约束的过程。
在市场经济体制下，因为大量土地利用的需求来自于民间部门，因此必须把这些不同类型、不同性质、不同层次的土地利用需求相互协同起来，并统一到与区域发展的整体目标相一致的方向上;也必须将各个土地使用者的行为协同起来，以避免产生相互的干扰和由此而带来的利益抵触和消耗。为了避免只有极少数投机者从土地利用中获益，而大多数土地所有者、开发商和居民的利益受到未来土地价格波动、环境质量恶化、缺乏公共设施等损害的问题，需要建立一整套未来土地利用的目标和事先协调的行动纲领。惟有土地利用规划才能担负起这样的责任，土地利用规划控制既是政府控制土地利用的依据，也是实现土地利用控制的重要手段。
2土地利用规划刚性控制的现状及内容
2 .1我国土地利用规划刚性控制现状
我国是世界上人口最多、也是人口对土地产生的压力最大的国家。保护耕地一直是我国政府所关心的重要问题，也是我国实施土地利用规划控制的核心问题。目前，我国已制定出一系列的法律法规，建立了专门的机构，加强对土地利用的管理和控制，其现行的土地利用控制体系主要由土地利用的规划管理、计划管理和用地审批管理等构成，这些控制体系均具有一定的法律效率，属于具有一定约束机制的刚性控制。
我国在过去几轮土地利用总体规划的编制与修编工作中，分别确立了以保护耕地为核心，合理确定城镇及其他各类用地规模、布局和发展方向的土地利用规划控制制度;控制非农业建设占用土地尤其是占用耕地的建设用地计划管理制度;以保护耕地为目标的基本农田保护区制度;对土地的微观使用行为进行控制的用地分级限额审批制度;以确权、登记、发证为核心的产权产籍管理制度。这种全国范围的土地、城乡、地政统一管理的刚性体制，对加强土地资源管理、坚决制止乱占滥用耕地筹行为起到了重要作用。
但是，目前我国的土地管理在体制和机制上还存在着严重缺陷，在土地利用上还存在着许多问题，土地利用在很大程度上还处于失控状态，土地资源未得到有效配置，耕地未受到保护。与此同时，由于目前我国的土地利用规划体系不健全、法律地位不明确、编制工作滞后、规划实施不落实，导致土地利用规划还不能真正有效地发挥在宏观上对土地利用进行控制，在微观上对土地使用者行为进行规划、约束的作用[4]。
2．2土地利用规划刚性控制的内容
综合前几轮土地利用总体规划编制工作的实例研究，不难看出，我国的土地利用规划是十分典型的刚性控制规划。以下本文从规划的体系、指标、布局、管制和管理等方面分别介绍其刚性控制的具体内容。
2．2．1规划体系
在明确的规划战略思想指导下，各级土地利用规划体系具有一定的刚性。由于在不同层面，政府的职能和地域空间尺度都有所不同，各级政府负责编制和实施的土地利用规划的任务和内容也不尽相同。在国家、省、市、县、乡五级规划体系中，从上至下，规划任务和内容由宏观逐渐向中观、微观转变。全国规划、省级规划等高层次规划要突出战略性、宏观性和政策性，统筹协调经济与社会、城市与乡村、产业与空间、区域与区域之间的发展。市级以下规划要突出针对性、操作性和地方特色，避免与上级规划雷同，内容更贴近本级政府负责的领域。
2．2．2规划指标
前几轮的土地利用总体规划的指导思路是“以供给引导需求”。这里的供给指的是上级下达的指标，而“引导”则在规划的实际编制过程中具有指令性。指令性指标主要是指国家从全局和长远出发，为确保土地资源安全，通过自上而下、自下而上、上下结合、区域平衡的方法编制和分解下达的作为法定义务必须执行的土地利用数量和结构指标，它是土地利用规划刚性的重要体现，也是各级规划必须完成的主要任务之一。指令性指标的编制必须要以政策法规为依据，而且要有强有力的政策法规保证其逐级落实。
2．2．3规划布局
土地利用规划布局应遵从国土规划、区域规划等空间规划的用途分区，针对重大工程项目进行考虑和布局。譬如大型水利、交通、能源和生态工程的建设会对土地利用产生深刻影响，主要体现在诸如城市边界扩展、区域用地结构变化、土地生态和土地利用效益改变等方面。重大工程项目用地布局在土地利用中起着骨架作用，一旦重大工程项目用地安排发生变化，整个规划布局方案将发生变化具有一定的刚性。
2．2．4规划管制
规划管制包括土地用途管制等，具有一定的法律效应。譬如土地用途管制是土地管理法规定的一项基本土地管理制度，它是国家依据土地利用规划做出对土地使用上的限制和对土地用途转变的许可、限制许可或不许可的规定，并通过法律或行政手段实施的强制性措施，其内容包括土地用途分区及其用途管制规则两方面。土地用途管制的主体、客体、目标和手段等基本构成要素都具有固定性和法定性。因此，土地利用规划划定的土地用途分区及其制定的用途管制规则具有很强的刚性，是实施土地利用规划的主要依据。
2．2．5规划管理
规划管理包括规划编制、审批和规划实施管理。土地利用规划编制和实施管理不仅要在事实上合法，而且要在程序上合法。这就要求规划管理程序具有法定性和较强的刚性。我国土地管理法规定土地利用规划编制、修编、局部调整，都必须依法报有法定批准权的人民政府批准。规划管理程序保证了规划思想、规划目标、用途管制制度等规划刚性内容在规划管理各个环节上得以具体体现和落实。
3土地利用规划弹性控制的理论内涵与应用分析
土地利用规划是对未来区域经济发展在用地数量、用地结构、利用方式等方面的全方位预测安排。因为其中不可避免地存在内外部环境的不确定性及规划主体的主观非理性，所以面对以往以绝对刚性为主的规划体系，在土地利用规划中应用弹性思想来制定弹性的土地利用规划，是市场经济发展的必然结果。
3．1土地利用规划弹性理论内涵
规划学中的弹性是指规划思路、指标体系和具体指标数值对不确定性的市场经济发展的适应程度。规划与市场之间存在一种互动的制约的广泛关系，规划对市场具有诱导、调控、规范和拉动作用；市场对规划则具有主导、决定和导向作用。
土地利用规划中的弹性理论内涵主要包括以下几点：①规划的弹性是一种动态的思想，面对规划中内外部环境的不确定性和各种非理，这种动态思想使规划更好地适应变化②规划的弹性是一种协调的思想，规划的重要特征之一便是具有多样性和复杂性，各种因素间都存在相互作用、相互影响的关系，而协调它们之间的关系，进行不断的博弈，有利于规划各方的协调发展；③规划的弹性强调规划各方选择的多样性，包括规划工作者与参与者、规划的目标、规划的技术方法等，面对难以预测的未来世界，弹性理论认为，在多方参与之下制定多种目标，采取多种方式，有利于使规划不断促进人类的进步和社会的发展。
3．2弹性规划控制的应用分析
弹性规划是市场经济的产物，早在20世纪60年代，法国、德国(西德)等国家就开始探讨弹性规划方法论，同时编出若干不同的方案，供决策部门评价选择。将弹性控制理论应用于我国土地利用规划中，是为了适应我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，使以行政手段为主的计划型规划转变为行政手段和价格手段并用的市场型规划，最终使原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划。
由于规划中的弹性是相对于刚性而言的，土地利用规划弹性理论主要针对原有规划缺乏灵活性、过多限制与约束的缺点，制定符合实际情况、有利于实施的弹性土地利用规划。当前，我国的土地利用规划处在社会主义市场经济的宏观背景下，规划编制者有必要认识到规划和市场之间存在着相互联系、相互制约的关系，即一方面规划对市场起着导向性、调控规范性的作用，另一方面市场对规划起着主导性、决定性的作用。
弹性土地利用规划的编制思路是：市场调节和政府干预并存，有机协调，适时适度，强调规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。根据经济学原理，在土地资源的用途配置与市场需求相一致时，土地资源配置效率达到最优状态，因此弹性规划在以数量为基础的同时，也要以价格为基础。综上所述，以数量为基础的规划方式是以资源配置影响市场的价格变化，而以价格为基础的规划方式则是以市场价格影响土地资源的数量配置[5]。
在编制弹性规划时应注意确定合理的弹性期限(不规定规划实施时间，只说明规划要达到的目的)、合理的弹性度(依据政府和当地实情编制规划目标的高、中、低方案和土地利用结构的弹性方案的上下浮动区间)，要对同一地区编制若干个不同程度的符合规划目标的方案，依据实际情况加以选用，最后制订与弹性规划相配套的弹性发展政策和实施计划。
4刚性与弹性规划控制的实现途径
土地利用总体规划的刚性，是指土地利用规划为了合理利用各类用地，认真贯彻落实我国的基本国策而具有的固定性和强制性。土地利用总体规划的弹性，是指土地利用规划为了适应未来经济和社会发展的不确定性，而表现出来的灵活性和可变性。在规划的编制和实施中，需要探索“刚性”与“弹性”相结合的方式，以增强规划的应变能力。
5结语
土地利用规划的刚性与弹性是矛盾的统一体，规划必须在保持一定刚性的前提下，具有适度弹性。只有刚性与弹性能够得到有机的结合，土地利用规划才可能在实现国家对土地严格管理的前提下，提高土地利用规划的可行性、科学性，才能保证各级各类用地的规范与合理，土地管理部门也才能进行更为有效与规范的管理。
参考文献
中图分类号： C35 文献标识码： A
一、土地利用规划的特点
1、公共政策属性
土地利用规划是基于社会经济发展的需求而产生的，具有与社会经济同步演化的特点。总结国际上土地利用相关规划的特点，土地利用规划总体上可分为以科学和理性为特点的蓝图规划阶段、系统综合为特点的过程规划阶段以及倡导人的社会价值理念为特点的参与式规划阶段。中国处于社会经济的快速发展阶段，规划更应该采用过程规划模式，土地利用规划不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，符合未来发展的要求。因此更具有政策属性，在某种程度上，土地利用规划成为政府的公共政策的工具或者一部分。
2、综合性
综合性不仅仅是指传统意义上的自然、社会、经济和生态的综合，部门的综合，多学科的综合，更强调作为政治、经济、环境、社会与土地利用空间相互作用基础上的综合。中国的土地利用规划编制过程中也经过大量的社会经济调查和预测，在规划的内容中也有社会经济的内容（人口、GDP等），但是这些社会经济的分析、预测及结论均未很好地转化为规划的组成部分，或者并没有有机的结合进规划内容之中，两部分是脱离的。而实际上，土地利用规划是将社会经济和环境发展的内容转化为空间层次的内容，土地利用规划通过协调和调节土地使用关系，建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系，为社会经济和环境发展提供空间支持。因此，土地利用规划的综合性体现在土地利用系统和社会经济和环境系统的相互作用之中。
3、空间层次性
中国经济体制的改革使中央和地方政府在财权、事权等方面有了不同划分。具有鲜明政治经济特点的土地利用规划也相应的有所不同。土地利用规划的空间层次性体现在不同层级的土地利用规划有不同的目标、内容、方法和保障手段等。
二、土地利用规划方法
土地利用规划的方法取决于规划的理论或模式。首先，不同发展阶段的土地利用规划方法有所不同。需要指出的是，新方法的产生并不意味着旧方法的失效，随着问题导向的土地利用规划的发展，方法也在不断地发展之中。其次土地利用规划的要素综合性和学科集成性决定了其方法的多样性，总体上可分为普遍的方法和具体的方法两个层次。
1、土地利用规划方法比较
原国家土地管理局制定的《县级土地利用总体规划编制规程》规定土地利用规划必须在土地利用现状分析和各类用地需求量预测的基础上综合考虑社会、经济和生态效益，协调各部门和产业间的用地矛盾。但《规程》中没有给出具体“综合协调”的方法，导致实践操作中，地方只是将各类用地需求预测结果拼凑成一个规划方案，提出了各类用地间的矛盾，而对于如何解决这些矛盾，即如何进行矛盾的“综合协调”这个本质而关键的问题却悬而未决。为了有效利用土地资源，保证社会、经济的持续发展，创造良好的生态环境，减少人为因素对土地利用主观随意性的干扰，就必然要依靠科学合理的规划方法。下表从土地利用规划方法取决于规划理论的观点出发，对土地利用规划方法进行总结。
基于土地利用规划理论的土地利用规划方法分析
理论基础 理论分支 规划方法
地理学 人地关系论
区位论
地域分异理论
地理信息系统 土地适应性分析、土地潜力评价
土地集约利用、土地规模效益、级差地租分析
土地利用分区、土地用途管制
元胞自动机(CA)分析法，多智体(NfAS)分析模型
经济学 经济增长论
运筹学理论
自然资源价值理论 成本收益分析法
博弈论方法、线性规划法、目标规划法
资源环境经济核算法
管理学 非理性理论
外部性理论
行为科学理论 有限性规划法、弹性规划法
环境影响评价分析、外部性内部化方法
行为分析法
生态学 种群生态学理论
景观生态学理论 生态位方法
景观格局分析法
哲学 可持续发展理论
低碳经济理论 生态足迹方法、生态系统服务价值测度方法
碳源(汇)分析法
社会学 公共关系理论 交互式方法、参与式方法
心理学 实验心理学 决策分析法
系统科学 系统工程 系统动力学分析法
2、土地利用规划方法
从土地利用规划的特点而知, 意识形态和经济体制对土地利用规划起着根本性的制约作用。探讨社会主义市场经济的运行规律和与此相关的土地利用变化规律, 土地利用规划管理的特点是创新土地利用规划方法的重要基础。进而发展以下方法:
1.加强土地评价
从土地利用规划的空间性出发, 土地资源的空间配置需要以评价为基础, FAO 土地利用规划指南强调土地利用规划作为最佳土地利用的选择, 是以土地计价为基础的, 而且不包括自然的适宜性评价, 也包括经济效益和环境效益的评价, 如农业生态区方法, 以及基层规划服务的土地评价, 如土地评价和立地评价, 以及包括土地不同层次上的生态经济评价, 方案的环境影响评价等在内的土地评价系列方法都可以为规划的协调和决策提供科学支撑。
2.建立土地利用变化与社会, 经济发展关系的模型
工业化, 城镇化的加快与农用地尤其是耕地的减少的双向过程是一个客观的规律。但由于土地资源的有限性, 这种双向的过程不会是线性的, 社会经济发展到一定阶段, 土地利用结构会出现相对平稳状态, 既土地利用变化和社会经济发展具有偶合关系。在不同国家和地区有不同的表现形式, 尤其是市场经济体制的建立, 使这一过程变得更为复杂。为此, 借鉴“土地利用和土地覆盖变化的驱动力模型”, 引入投入产出的宏观经济模型, 度量区域产业结构和经济发展状态, 考察地区变化的城镇化速率, 通过典型地区的案例研究提取所需参数, 建立动态经济, 发展土地利用变化的耦合关系模型, 可为这一复杂过程的分析找到解决的方法。
3.建立土地利用变化与生态环境演变的模型
土地生态环境的演变与土地利用规划引致的土地利用结构和布局的变化及土地利用方式的选择是密不可分的, 基于可持续发展的要求, 土地利用的规划应以不导致土地生态环境的退化或不超时土地资源的生态安全为基础。为此, 需要建立土地利用变化和生态环境演变关系的模型, 合理确定土地生态安全标准下的土地利用模式。国际土地利用和土地覆盖变化的研究, 把土地利用引起的环境效应作为重要内容, 并主要在微观和小流域尺度上建立相应的模型。借鉴这一方法, 建立不同利用尺度的土地利用变化和生态环境演变关系模型以及生态安全评价指标体系, 为寻找土地资源生态安全下的土地利用方案提供有效的途径。
4.制定土地用途管制分区的法则
随着社会经济的发展, 土地利用规划转向以技术领域为重点转向非技术领域为重点的趋势。基于土地利用规划作为政策工具的特点, 土地用途管制作为基层土地利用规划的主要方法为核心内容, 其本质是制定一种土地用途管制的规则, 或者说是法规。尽管土地用途分区管制法在国外比较成熟, 但其特点是一个国家的基本政体、法律传统、历史基础、经济体制、社会发展阶段、自然资源和条件的禀赋以及文化背景都密切相关。基于中国社会主义市场经济体制的发展阶段特点, 分析中国进行土地用途分区的背景, 在探讨不同地区用途分区法令化的可能框架基础之上, 制定土地用途分区的法则, 使之真正成为土地利用规划的重要方法之一。
参考文献
