发布时间：2023-10-08 10:04:39
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[中图分类号] S23 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2013）01-0123-02
随着《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国农业机械化促进法》以及国务院563号令（《农业机械安全监督管理条例》）、农业部的（《拖拉机驾驶证申领和使用规定》、《拖拉机登记规定》、《拖拉机驾驶证业务工作规范》、和《拖拉机登记工作规范》）的颁布实施，明确了农机管理部门的执法主体地位，理顺了拖拉机管理的关系。特别是《安徽省农业机械化促进条例》的实施、安徽农机监理机构的执法主体地位也得到进一步明确。但是农机监理工作中存在的问题也还相当突出，这些问题在本地乃至全国普遍存在，这些问题直接影响到农机安全生产，影响到农机事业的发展。
一、 当前农机监理工作中存在的主要问题
1.农机监理法律法规不健全、不配套
1.1我国缺少一套相对完善的农机监理法律法规，这在一定程度上影响了执法人员在执法过程中的有据可依，有法可行。农机监理处罚程序依据是《行政处罚法》和一些省、部委的法规规章。国家目前还没有出台专门针对行政执法人员行政违法追究的法律法规，虽然《行政处罚法》《道路交通安全法》《省条例》等法律法规有部分条款进行规定，但规定不够详细、规范、系统，针对性小，可操作性差。
1.2 农机监理的范围还比较狭窄。由于两个部令规定，仅仅对拖拉机、联合收割机及驾驶员的安全监理做了规定，而对机动脱粒机、机动植保机械、饲料粉碎机、插秧机、铡草机等农机具及其操作手的安全监理没有具体的规定，所以在对上述机械实施安全管理时缺少执法依据。
1.3老旧农业机械的强制报废、交易监控等政策法规尚未制订。对那些使用年限过长、技术状态恶化、安全运行无保障、应予强制报废的农业机械缺乏有效的制约规定，在很大程度上增加了事故隐患；对老旧农机的交易，由于缺少监控手段，缺少管理措施，不仅造成了旧农机交易市场的混乱，而且也增加了日益突出的“黑车非驾”现象，给农机的安全生产带来了威胁。以我们淮南市的情况为例：目前拥有拖拉机113864台，小型拖拉机109893台，而在这些小拖中90%的使用年限都在10年以上。
2.农机安全监理体系不完善
2.1农机安全管理组织网络不健全、力量薄弱。县级农机监理部门虽然始终承担着农机监理排头兵的重任，但近年来由于机构改革、经费不足等原因，一些原来经费较充足的地区，由于进人过多，背上了沉重的人员包袱，也导致了经费不足；一些原来经费就不足的地区，保工资都感到非常困难，根本没有资金武装自己、发展自己，所以大部分县站属于装备不良，经费短缺，生存活力和发展后劲明显不足；乡镇、村两级农机安全管理工作更加薄弱，有的被撤消合并，没被撤消的也名有实无，人员在编不在岗，主要从事乡镇政府的“中心”工作，常年不能从事农机管理工作，致使乡镇的农机安全管理工作无人管无人问；更谈不上村级农机管理组织，即便有的村指定农机安全员，但也因无法解决经济报酬而无法开展管理工作。
2.2农机监理体系中的监督机制不健全。虽然建有农机监理站，但这只是农机监理的管理部门，缺少监督部门，以至于在执法过程中虽然有不当或过失，却没有完善的监督体系。这就让许多监理人员在执法过程中懈怠，不积极，对工作不认真。
2.3农机监理机构的单位性质不明确，地位未确立，从而出现了无统一规格和编制的现象，有参公管理的、有全额拨款事业单位的、有差额的、还有自收自支的。
3.监理手段薄弱和监理装备落后
3.1农机安全管理缺少应有的执法手段，农机监理无权对上道路的拖拉机和驾驶员实行动态监管，虽然《道路交通安全法》确立了农机部门管理拖拉机的法律主体地位，但没有授予道路检查权。抓好农机安全监督管理工作，消除“黑车非驾”，纠正各种违章，很大程度上是靠路检路查实现的，可是法律规定农机部门没有道路检查权，虽然有些地方性法规给了一些执法空间，但执行起来也不是理直气壮，有时还会受到有关部门制约，所以对行驶在道路上的农业机械的各种违章行为不能及时查处和纠正。
3.2装备建设是强化行政执法工作的基础，按照国家《农机监理技术装备配备标准》要求，农机监理部门应配备必要的交通、通讯、检验检测、事故勘察仪器以及办公自动化设备。但从目前实际情况看，由于各地的情况不同，配备情况也不尽一致，有的监理装备不能全额配备，有的老旧设备不能及时更新。在监理车辆配置上，省、地、县三级基本达标，县级以下基本空白，乡镇农机监理员还依然靠自行车代步；在宣传教育装备上，有的县级还没有配备摄像机等；在检验检测设备的配置上，有的虽然配置了一部分，但大多已经年久失修，在实际工作中，检验人员还没有摆脱“眼看、耳听、手摸、脚踹”的传统做法；在事故勘察设备和牌证档案管理设备装备上，有相当一部分县还属空白。所有这些，都在制约着农机执法的规范化建设，制约着农机执法的应变能力，困扰着农机监理工作向更高层次的发展。
4.农机监理人员整体素质偏低
4.1农机监理属于事业单位，其执法人员并没有按照高要求规范进行管理，还有些人员是多年前集中招聘的人员，把关不严，素质参差不齐，加之不经常培训学习，使整个农机监理队伍观念陈旧，思想落伍，方法单一，执法粗暴。这影响了农机监理的整体形象，并且严重影响了农机监理部门在人民群众中的形象。
4.2 服务意识不强。有的个别监理人员忘记了自己是人民的公仆，不善于做机手的知心朋友，仍然存在着“门难进，脸难看，话难听，事难办”的现象；有的喜欢高高在上稳坐办公室，而不喜欢深入基层，为机手排扰解难；有的只顾自身利益，侵害机手利益；有的甚至还存在着“吃、拿、卡、要、报”的个别现象。
5.客观因素的制约
由于乡村经济条件相对落后及广大农机手文化水平偏低，部分机手对农机安全监管存在认识上的偏差，认为拖拉机特别是小型拖拉机是自己的农具，主要用于农田作业和生活服务，很少上公路，操作比较简单，技术容易掌握，一般的技术维护和维修问题自己就能解决，不存在安全问题，也就没有必要到农机部门进行知识培训，没有必要花钱费工夫办理牌证和进行年度检验，甚至产生抵触情绪，出现一些法律意识淡薄的农机手以众抗法的现象，造成农机管理难、执法难。
二、加强农机安全管理的对策
1.健全农机监理法律法规
1.1国家要制定和出台严谨的《农机监理执法条例》等规章制度，让执法人员在执法过程中有据可依，并力求做到严格执法，文明执法，人性化执法，以适应新形势下农机安全监督管理工作的要求，从而推动农机安全生产工作上一个新台阶，为农业和农村经济的发展做出应有的贡献。
1.2 制定配套规章。除了国家出台农机安全法律法规外，农机监理机构依法行政还需制定农机安全监理行政处罚规定、农机安全检查规定、农用动力机械及配套农机具安全监督管理规定、农业机械上牌目录等一系列的配套法规、规章、规范性文件做为执法依据，以加快农机监理执法规范化，标准化进程。
1.3 实行农业机械强制报废制度。鉴于目前我国农村的经济基础还比较薄弱，我们不可能象发达国家那样，对农业机械实行高标准的强制报废制度，但应根据我国的国情，尽快制订适合我国国情的强制报废制度，以确保机械技术状态完好，确保实现优质、高效、低耗、安全生产。
2.加强农机监理队伍建设
要按照事业单位改革的要求，依据农业部《农机安全监理机构建设规范》第五条“农机安全监理机构是公共安全管理职责的执法单位”的规定，将农机安全监理机构纳入公务员管理序列，增加人员编制，争取在有条件的中心乡镇设立农机安全监理分站，使之尽快适应日益增长的农业机械监督管理工作。
3.加快监理手段和监理装备现代化
3.1要解决农机部门无上路权问题，探索多部门联合执法或建立“农机警务室”、“农机巡回法庭”等农机安全管理模式，把农机监理工作逐步纳入法制化管理轨道。
3.2 各级农机监理部门要积极争取当地政府的支持，千方百计地节约经费，筹措资金，有计划地配备交通、通讯、安全技术检测、农机事故勘察处理，计算机辅助管理等技术装备；有条件的县级机构要加快“检测线”、“检测车”等新检测装备的引进。同时还应考虑为乡级农机监理人员配备交通、通讯工具，促进农机监理手段科学化、现代化、标准化、正规化，提高科学管理水平。
4.建设一支高素质的农机监理队伍
4.1加强政策、业务学习，提高监理队伍素质。政治合格，作风过硬，业务精通、执法严明作为监理队伍的主要工作目标及标准。对国家法律、法规一定要学深、吃透，通过岗位练兵，开展经常性政治学习、业务学习，提高工作人员的思想觉悟、政策理论、业务素质、执法水平，进一步健全和完善单位内部的各项规章制度，约束工作人员的行为，做到文明、严明、按法监理。
4.2树立有监理才有理，转移工作重心，由管理型变为上门服务型，融管理于服务之中。工作重点从上路检查向田间场院转移；由你到站变我上门服务，节约机手的时间和费用。树立文明监理、优质服务，真正提高为农机手的服务意识和工作水平。
5.搞好协调，创造良好的执法环境
农机行政执法工作涉及农村千家万户、社会方方面面，所以求得相关部门的理解和支持十分重要。一方面要加强与物价、财政、交通等联系，求得他们在相关政策上的支持；另一方面要加强与党政部门的联系，求得他们对农机执法的理解和支持，确保人员、资金、职能得以稳固并保持长久活力。同时要加强与公安司法部门的联系，加强与公安交警的齐抓共管，在执法过程中，遇到阻碍农机行政执法行为时，立即向公安部门报案，由公安部门依法对滋事者进行处理；对在执法过程中拒绝接受处罚的，要根据《行政处罚法》的规定，按照执法程序，申请人民法院强制执行，以维护农机行政执法的严肃性。
6.积极开展农机安全主题创建活动
深入开展“平安农机”创建活动，有效地提高农民群众安全意识，提高农机“三率”水平，减少农机事故发生，保障农机安全生产形势稳定好转，促进农业机械化又好又快发展和社会主义新农村建设；深入开展“为民服务创先争优”农机安全监理示范窗口和示范标兵创建活动，增强服务意识，改进工作作风，提高业务水平，更好地为广大农民群众服务。
近年来，国家为实现依法管安、依法治安、重典治安，不断加大了安全生产法的立、改、废工作，包括修订《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国职业病防治法》《烟花爆竹安全管理条例》《安全生产许可证条例》《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》等一大批法律法规，以及废止一些不适应时展的规范性法律文件，如《劳动防护用品监督管理规定》《矿山救护队资质认定管理规定》《非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法》等等。分析这些法律文本，发现当前安全生产行政处罚权的立法还存在法律规范混乱、相互重叠，法律规则不严谨，处罚主体错误、处罚对象不明确，法律语言不统一，进而浪费立法资源，造成法律适应困难等一些问题。
1.法律规范混乱
从现已颁布的法律文本看，一是关于对从业人员的安全教育和培训问题的处罚规定，在同一层级的规范性法律文件中处罚的主体不同、种类各异、幅度也不一致。比如《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九十四条第（三）项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的；……”。而在《中华人民共和国矿山安全法》（以下简称《矿山安全法》）第四十条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由劳动行政主管部门责令改正，可以并处罚款；情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿；对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分：（一）未对职工进行安全教育、培训，分配职工上岗作业的；……”。显然，在这两个同一层级的规范性法律文件中，针对企业未按照规定履行对从业人员安全教育和培训的问题上，处罚的主体、种类和幅度都不相同。二是对生产经营单位未建立事故隐患排查治理制度的处罚规定、生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果，以及法律条文中对违法行为情形的规定，出现内涵外延甚至于逻辑的混乱。比如《安全生产法》第九十八条第四项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：……（四）未建立事故隐患排查治理制度的”；而《中华人民共和国生产安全事故隐患排查治理暂行规定》第二十六条第（一）项则规定：“生产经营单位违反本规定，有下列行为之一的，由安全监管监察部门给予警告，并处三万元以下的罚款：（一）未建立安全生产事故隐患排查治理等各项制度的；……”。这两部规范性法律文件在对生产经营单位事故隐患排查治理制度未建立的处罚问题上，其处罚的种类、罚款的幅度及违法行为的外延等规定上都截然不同。此外，已经颁布的法律条文中对违法行为情形的规定出现逻辑混乱。如《安全生产法》第八十九条:“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明的，没收违法所得；违法所得在十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”这是从最严重情形到一般情形的渐弱式的对违法行为的规定，与基本法、基本法以外的法律规定不一致，也与违法行为的逻辑发展不一致。不仅如此，在安全生产法律体系中，对于违法行为的规定却更多的是从一般到严重情形的渐进式规定，如同在《安全生产法》第九十、第九十一等条文中，对违法行为情形的规定便是从一般到严重的渐进式的。由此，安全生产立法的混乱可见一斑。
2.法律规范相互重叠
一是关于生产经营单位负责人未履行安全生产管理职责的问题。《安全生产法》第九十二条规定“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款；（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款。”同时，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条规定：“事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入40%的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入60%的罚款；（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入80%的罚款。在此之中，同样是生产经营单位的负责人因未履行安全生产管理职责而导致不同事故的处罚，不仅在上述两个规范性法律文件上有规定，还在《安全生产违法行为行政处罚办法》第44条、《危险化学品安全管理条例》第94条也有相同的规定。二是关于事故隐患排查治理情况如实记录和告知从业人员的问题。《安全生产法》第九十四条第（五）项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的；……”这一规定与《食品生产企业安全生产监督管理暂行规定》第二十六条第（三）项“食品生产企业有下列行为之一的，责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款：……（三）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的。”对于处罚对象，处罚种类和罚款幅度的规定都一模一样。
3.法律规则不够严谨
在安全生产立法中有些规则不够严谨，存在许多缺陷。譬如从《安全生产许可证条例》的整个条文来看，全文为24条，但并未明确各法律主体在安全生产许可证问题上的权利、义务以及法律责任，也即没有明确的行为模式与法律后果的区分。从一个具体的法律条文来看，《安全生产法》中同样存在这种情况，有行为模式而无法律结果。如《安全生产法》第二十二条规定：“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：……（七）督促落实本单位安全生产整改措施。”这一规定给出了生产经营单位相关主体对安全生产整改措施的督促落实这一行为模式，而该行为的法律后果不仅在《安全生产法》的“法律责任”没有找到，在其他相关的法律文件中也出现缺失。而且，处罚主体错误、处罚对象不明确。《矿山安全法》第四十条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由劳动行政主管部门责令改正，可以并处罚款；情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿；对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分：（一）未对职工进行安全教育、培训，分配职工上岗作业的；（二）使用不符合国家安全标准或者行业安全标准的设备、器材、防护用品、安全检测仪器的；（三）未按照规定提取或者使用安全技术措施专项费用的；（四）拒绝矿山安全监督人员现场检查或者在被检查时隐瞒事故隐患、不如实反映情况的；（五）未按照规定及时、如实报告矿山事故的。”该条中的所有违法行为均为安全生产监督管理部门的职责，但其行政处罚权却归劳动行政部门，很明显与目前的体制不符合。
4.法律语言不统一
在法律语言问题上，则存在不统一的情况。譬如关于“以上”“以下”等立法技术的规定，《中华人民共和国宪法》《民法通则》和《民事诉讼法》等法律文件中都规定了“以上”“以下”包括本数，《安全生产法》也是如此，但《生产安全事故报告和调查处理条例》中却有“以上”包括本数，“以下”不包括本数的规定。由于任何安全生产的立法都有可能涉及到事故的发生，均有可能要涉及《生产安全事故报告和调查处理条例》，这样一来，就可能导致在适应法律时产生混乱，如果对《条例》不熟悉，甚至可能出现法律适用错误的情况。又譬如关于法律语言中的数字。法律作为国家的规范性文件，其语言文字的权威性、统一性应该是法律语言的应有内涵，但是在安全生产法律体系中对数字的使用却比较混乱，比如《安全生产许可证条例》中的数字为阿拉伯数字，而《湖南省安全生产条例》中的数字却为中文小写，此种情况处处皆是。而且，同一层级的法律规范在数字语言文字上的使用上不统一、不规范。如《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》中数字为中文小写，可在《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》中的数字却为阿拉伯数字，这是不适当的。
二、安全生产行政处罚立法技术及其重大意义
立法技术是指人们在长期的立法实践活动中，将逐步摸索、积累的知识、方法、技巧、经验加以总结而形成的规则，是立法活动所需要的技能和手段，是在立法实践中产生并发展起来的，关于法的内容的确定、表述及完善的方法和技能的总称[1]。在立法活动中，运用语法逻辑避免法条产生歧义，运用电子表器计票提高法案通过的精确率，都是法律技术。总体上看，立法技术是立法活动中由多种与法律的制订、运行相关的各种技术因素构成的技术群。正如孙潮先生所说，一个立法者“要成功而有效地工作，他必须同时具备设计师和建筑师的秉性和才能。”这种技术群不仅非单项技术，而且具有价值负荷，是法律方法的重要组成部分。从广义上讲，法律技术、法律思维、法庭设置、法律程序设计等，统称为法律方法，其中的法律思维成为法律方法的核心。有了正确的科学的法律思维活动，即严格合法的法律推理和法律解释，才有可能形成、推导出解决法律问题的正确结论。立法技术是法律技术的重要内容，是为了配合法律思维的特殊性而生成的并在立法全程运用的法律技术。作为法律技术的重要内容，立法技术具有历史性、传统性和正当性[2]，既要符合事物的本质，技术本身不能与事物的情理相违背；又要体现法律原理，符合法律的基础性原理；还要契合司法经验，是经过长期的司法实践陶冶而成的成熟技术；以及吻合社会常识，与现实中人们的直觉、情感等相一致[3]，无论是其物质工具还是知识储备与技能，包括立法的有关知识、经验、规则、方法和技巧等，概莫能外。正因为立法技术的传统性和正当性的结合，以及理论和经验的统一，才使得立法技术具有专业的法律适用方法和手段，更能体现出科学性质和人文精神。而且，立法技术变迁受制于法律的实体规则，受到本身内在标准的检验，并通过其技术进步与创新有力地推动法律实体规则的生成与演进[4]。而行政处罚则是指行政主体为了达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予其人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为[5]。其法律要素包括行政处罚的主体、相对人、违法行为、处罚的种类等等。
安全生产行政处罚立法要实现公平、效率及法治秩序的价值，必须有确定性的法律规则，即科学合理的立法技术。没有确定性则难以被重复适用，没有确定性就难以保障法的稳定与安全。安全生产行政处罚权立法技术的重点是对安全生产行政处罚相关知识、方法、技巧、经验的熟练运用，是立法过程中的一种特殊的技能，通常包括逻辑的技术和词语的技术。要保障安全生产行政处罚权的各种相关法律能够为人类频繁的利用进而实现社会控制，立法就要将为社会共有的最基本的价值通过对法律技术的运用转化为法律所承认的价值，立法者就要做出各种法律价值判断，在安全生产行政处罚可能互相冲突的价值体系之中做出选择，使安全生产行政处罚同一价值体系之内某一具体的法律关系之中有可能互相冲突的价值达成平衡，并将社会变化所带来的价值变化体现于法律之中，通过其特有的逻辑思维形成有效的社会控制[6]。由此可见，只有当立法者在熟练掌握和运用安全生产行政处罚相关知识、方法、技巧、经验的前提下，安全生产行政处罚权立法才有可能最大限度地减少甚至杜绝差池。如前所述的各种问题的存在，在较大程度上就与立法技术本身有关。譬如法律规范混乱或相互重叠，可能是由于立法者对安全生产行政处罚权立法有关的社会共有的最基本的价值把握不准，或者对先前已有的法律文本的熟悉程度不够而导致的。例如，关于生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果规定，《安全生产法》第九十条规定：“生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。
有前款违法行为，导致发生生产安全事故的，对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”而《中华人民共和国生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第三十八条：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。”很明显，《条例》中有关生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果规定包括了《安全生产法》第九十条的意思，但两个法律规范对违法行为的处罚对象、处罚幅度等都不同。这难免不让人联想到可能因为立法者对于不同法律主体社会境遇的不同考量标准。法律规则不够严谨和法律语言不统一大多是因为对安全生产中有关公民、法人或者其他组织的合法权益分析不够，对法律符号的严谨性重视不够，或者法律文本生成所必备的素养欠佳所致。本来，法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，或是赋予某种事实状态以法律意义的指示、规定，是构成法律的主要元素。根据法律规定的二要素说，法律规则的结构分为行为模式和法律后果两个部分，这不仅适用于整个规范性法律文件，也适用于一个具体的法律规则。当立法者没有能够深入透彻分析安全生产相关法律主体的权利、义务、责任，以及客体的具体状况，甚至于对安全生产行政处罚本身的意义缺乏深入理解的时候，也就可能出现安全生产行政处罚法律规则的不够严谨。同样的道理，作为法律思维的核心，法律语言的核心问题则是如何说服人，即建构法律的说理性[7]，但当因立法者的法律语言素养欠佳而使不同法律文本中的法律语言不统一甚至于混乱时，法律的说理性也就大打折扣。
三、安全生产行政处罚权立法的完善及其技术改进
从法治国家、法治社会建设的现实情况与未来发展看，安全生产行政处罚权立法的完善需要从国家到地方层面推进科学立法工作，修订有关不适应和不清晰的条款，加大立法技术研究，提升立法队伍整体素养。
1.推进安全生产行政处罚的科学立法工作
所谓科学立法是指在立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。这一定义明确了科学立法要符合立法的内在条件，即与其规制的事项保持契合，要与外在条件保持一致，是各种内在与外在因素共同作用的结果。从这一意义上讲，现成的立法并不一定是科学的。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定，要贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系。作为我国法律体系中的一个支系，《安全生产法》同样应该重视科学立法原则，将科学立法作为安全生产立法的一个价值判断标准。因而，安全生产行政处罚权立法的科学性首先是对经验立法的否定，将安全生产行政处罚权立法当作一项工程来看待，不能把立法当作领导者的政绩，更不应将安全生产行政处罚权立法当作一个封闭的系统，要面向整个法律体系，坚持尊重客观事实，杜绝主观立法。
2.修改不适应时代要求和政策规定的法律法规
目前，安全生产行政处罚权的立法存在诸多缺陷，需要我们有勇气直面问题，并采取相应的措施加以改变。对诸如《矿山安全法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》以及《生产安全事故隐患排查治理暂行规定》等法律法规中由于政策改变导致的相关职能部门职责转变以及形势变更，一些规定不能适应时展需要，可以通过制订部门规章来规范一些不适应的规定、做法。
3.加强立法技术研究进而提升立法者技术素养
从研究领域看，目前，对安全生产法的研究文章大都集中在安全生产法的教育、执行等方面，但对于安全生产法的立法研究却少之又少。正因如此，安全生产立法中没有全面把我国现行法律体系、安全生产法律体系的特征也就在所难免。若要把安全生产法归结为现行的部门法中，它大概更多地属于行政法部门，而行政法这一部门法的特征应在安全生产立法中有所体现。同时，还要从体制机制改革创新入手，通过各项措施普遍提升立法人员的整体素养。就法律符号化现象看，既对法律的表达与运作有着重要意义，又因其受符号载体的自然属性、人们对符号认知的社会心理，以及符号的社会属性等多方面的限制而作用有限，但必然建立在人的符号化能力基础之上[8]，需要立法者准确把握符号的意义，以及法律与符号诸构成要素融合共生的过程。这也就是之所以要提升立法人员的一个原因。当前，应提倡法学工匠的培养，促使立法人员关注细节，以形成正确的法的价值论，掌握切实的法的本体论，习得有效的法律方法论。
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我国《刑法修正案（八）》与新《道路交通安全法》忽视了再次醉驾问题，对再次醉驾的规制均为空白。根据我国刑法规定，累犯制度适用于被判处有期徒刑以上刑罚的罪犯。然而，根据《刑法修正案（八）》的规定，只能对醉驾行为人判处拘役处罚。因此，按照这一规定，醉驾行为不可能构成累犯。事实上，醉驾行为人在受到处罚以后又实施相同行为的，其主观恶性明显比初次犯罪更为恶劣，其所受的处罚也理应更为严厉，否则将与刑法的平等性原则和罪刑相适应原则产生严重冲突。由是观之，为充分体现《刑法修正案（八）》有关醉驾规定的精神，立法者应当针对再次醉驾行为确立醉驾累犯制度。这在我国不仅具有必要性，也具有可行性，且对于以后探讨在轻微但高发刑事案件中适用累犯制度更具有开拓性意义。对醉驾累犯制度进行构建，首先，应当明确其在整个刑法体系中的构造序列；其次，应当明确先后两行为的性质；再次，应当明确先后行为的时间间隔；最后，应当明确行为人二次醉驾的刑罚后果。
一、构建醉驾累犯制度的必要性与可行性
虽然按照现有刑法规定，危险驾驶罪不能适用有关累犯的处罚，但是，在司法实践中，醉驾行为的多发性和再犯率高等特点，决定了司法机关应当加重对行为人二次醉驾行为的处罚。这可以从必要性与可行性两个方面加以论证。
（一）设立醉驾累犯制度的必要性
构建醉驾累犯制度的必要性主要表现在以下四个方面。
一是，现行的累犯制度无法解决醉驾累犯问题。我国《刑法》第六十五条对一般累犯和特别累犯制度进行了规定。特别累犯的适用对象是危害国家安全罪、恐怖活动犯罪和黑社会组织性质的犯罪，因此，其并不能对多次醉驾行为进行规制。由于一般累犯前后两罪都必须是应当被判处有期徒刑以上刑罚的行为，而《刑法修正案（八）》规定醉酒驾驶机动车的只能处拘役，并处罚金，这就不符合“应当被判处有期徒刑以上刑罚”的规定。因此，醉驾累犯行为也在一般累犯的规制之外。当今社会已进入汽车时代，饮酒也成为人际交往中必不可少的方式，尤其是在酒文化深厚的我国，相对于其他犯罪行为，行为人更容易多次实施醉驾。据此，在现行累犯制度无法适用于醉驾累犯的情况下，立法者就有必要确立独立的醉驾累犯制度。
二是，现行新《道路交通安全法》与《刑法修正案（八）》均有空白，无法有效地规制醉驾累犯行为。与《刑法修正案（八）》对醉驾行为的规定相适应，新《道路交通安全法》也进行了一定的修改，其第九十一条第二款规定：“醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任；五年内不得重新取得机动车驾驶证。”但是，对于行为人在醉酒驾驶机动车被处罚后，再次醉酒驾驶机动车的行为，该法并没有规定如何予以处罚。此外，《刑法修正案（八）》虽然对醉驾行为进行了规定，但其并没有对行为人醉驾被处罚后再次醉驾的行为加以限制。某种情况下，在司法实践中甚至可能出现这样的现象和悖论：行为人多次醉驾被判处的刑罚比其他行为人初次醉驾被判处的刑罚更轻。事实上，多次醉驾行为人的主观恶性显然要比初次醉驾行为人的主观恶性重，然而，其可能遭受更轻的刑罚，这显然与刑法中的罪刑相适应原则以及刑罚平等性原则相矛盾。因此，在新《道路交通安全法》和《刑法修正案（八）》对醉驾累犯的规定处于空白状态的情形下，确有必要设立新的醉驾累犯制度。
三是，醉驾可能造成后果的严重性决定了有必要设立醉驾累犯制度。醉驾行为会给自身和其他公众的人身、财产权造成严重影响。例如，根据公安部交通管理局公布的统计信息，仅2009年上半年，全国共发生道路交通事故107193起，造成29866人死亡、128336人受伤，直接财产损失4.1亿元。其中，发生一次死亡3人以上道路交通事故619起；发生一次死亡5人以上道路交通事故129起；发生一次死亡10人以上特大道路交通事故12起。而醉酒驾驶引发的事故占了相当大的部分。[1]对于多次醉驾的行为人，其人身危险性明显比那些初次醉驾的行为人要大，对社会公众权利造成的影响更为严重。然而，根据目前相关法律法规；对醉驾行为人的处罚同醉驾行为可能给社会造成的损害后果却不成正比，尤其是对于多次醉驾行为人的处罚，更是无法达到刑罚预防的目的。对此，立法者确有必要针对醉驾行为人多次醉驾的行为设立一个新的制度，在原处罚的基础之上加重其刑罚后果。
四是，设立醉驾累犯制度与《刑法修正案（八）》对醉驾行为进行入罪处理的目的相契合。刑法修正案对醉驾行为予以入罪处理，就是为了减少醉酒驾车行为，减少道路交通中存在的不安全因素。然而，对于行为人多次醉驾的行为，无论是在新《道路交通安全法》还是在《刑法修正案（八）》中都没有加以任何规定。这不仅会影响《刑法修正案（八）》的执行效果，而且会造成刑罚的不平等和罪刑不相适应的现象发生。设立醉驾累犯制度，一方面可以解决上述存在的问题，另一方面也可以有效遏制行为人的醉驾行为，尤其是再次醉驾行为。同时，设立新型的不同于现行刑法规定的醉驾累犯制度，对于以后探讨在轻微但高发刑事案件中适用累犯制度更具有一定的开拓性意义。
综上所述，立法者确有必要设立醉驾累犯制度，以充分体现《刑法修正案（八）》对醉驾行为进行规制的初衷，并完善醉驾惩处和累犯适用机制。
（二）设立醉驾累犯制度的可行性
醉驾累犯制度设立的可行性表现在以下三个方面。
一是，《刑法修正案（八）》和新《道路交通安全法》的规定有利于醉驾累犯制度的构建。《刑法修正案（八）》规定危险驾驶罪处拘役，并处罚金。按照我国《刑法》的规定，拘役最低为1个月，最高为6个月，并且可以适用缓刑。可见，拘役的适用具有一定的范围，为法院对再次醉驾行为人按照累犯加重其刑罚提供了适用空间。此外，新《道路交通安全法》第九十一条第一款规定：“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。”可见，新《道路交通安全法》对受罚后再次饮酒驾车的行为规定了较初次饮酒驾车行为更严厉的处罚措施。这实际上体现了对饮酒驾车累犯行为的规制精神。那么，在比饮酒驾车行为更为严重的醉酒驾车行为层面，《刑法》对于受罚后再次醉驾的行为，理应同新《道路交通安全法》的精神一样，规定更为严重的刑罚后果。新《道路交通安全法》中的规定，也可以为立法者构建醉驾累犯制度提供借鉴。
二是，我国累犯制度的传统可以为醉驾累犯制度的构建提供一定的借鉴。累犯制度在我国刑事法律体系中由来已久，早在“我国五代时期，周世宗以常法尚不足以制止盗窃的三犯情况，遂颁布敕令指出：‘诸盗经断后，仍更行盗，前后三犯并曾经官司推问服罪者，不问赦前赦后、赃多少，并决杀’”。[2]“《明律·刑律》也规定，三犯盗窃者，绞”。[3]在我国现行刑法中，立法者也对一般累犯和特殊累犯分别进行了规定。可见，无论是从立法上还是从司法实践的操作来看，累犯制度在我国都非常成熟，其在立法、司法实践中的成功经．验和教训能够为立法者构建醉驾累犯制度提供必要的参考依据。因此，以此为依托构建醉驾累犯制度，不仅不会加大司法资源的投入，相反会有利于对多次醉驾行为人的打击，从而保障更大范围内的公众的合法权利。
三是，其他国家和地区有关醉驾累犯的规定为构建醉驾累犯制度充分提供了借鉴依据。对于那些已经受到过刑事处罚的醉驾行为人，如果其又有醉驾行为的，域外国家和地’区一般都对其规定了较初次醉驾更为严重的处罚后果。例如，美国对醉驾行为进行规制最早可以追溯到19世纪末20世纪初，其在20世纪60年代关于醉驾的法律规定趋于成熟。美国对醉驾行为的追诉过程大致包括：停车检查程序、现场清醒测试、呼吸测试或血液检测、尿液检测、拘留驾驶者等。此外，对醉驾行为判处刑罚，还应经过汽车署听证会，在听证会确认其有醉驾行为之后，行为人还要经过刑事审判程序的审判，最终确定应受刑罚的轻重。在美国，反复醉驾行为人被看作是“醉驾的中坚分子”，根据美国很多州的法律规定来看，这些多次、反复醉驾的行为人被处重罪，如果造成严重后果还会被判处15年至20年不等的监禁刑，甚至在一些州还可以适用死刑。当然，在美国，对于醉驾累犯的处理也会区分不同情况，如果行为人多次、反复醉驾已经成为了一种癖好，将会对行为人采取康复程序，跟踪其康复过程并对康复者给予一定的奖惩，以减少其在日后中又反复实施醉驾行为。[4]
其他国家和地区也对醉驾累犯进行了严格的规定。例如，日本规定当驾驶员血液中酒精浓度超过0.05％时，要判处2年以下劳役，罚款5万日元，吊销驾驶执照，同时追究向驾驶员供酒者的责任；醉酒开车2次以上，要判处6个月的徒刑。新加坡《刑法典》对酒后驾驶初犯者处以1000新元至5000新元的罚款或者长达6个月监禁；重犯者强制监禁1年，并且处罚金3000新元至1万新元；对累犯者处以3万新元罚金及最长10年的监禁。[5]我国香港地区《道路交通条例》第39A条规定，当体内酒精浓度超过订明限制的情况下驾驶、企图驾驶或掌管汽车属于犯罪。任何人在任何道路上驾驶、企图驾驶或掌管汽车，而在其呼气、血液或尿液中的酒精比例超过订明限制，即属犯罪。经循公诉程序定罪，可处第三级罚款及监禁6个月；如属第二次被定罪或随后再次被定罪，则可处第二级罚款及监禁12个月。[6]另外，法国、澳大利亚等国家也具有类似的规定。其他国家和地区有关醉驾累犯的有益经验，为立法者根据我国司法实践情况构建具有我国特色的醉驾累犯制度提供了充分依据。
综上所述，虽然根据我国法律的规定，现行累犯制度不能适用于醉驾行为，实践中也没有对醉驾累犯制度进行过探索。但是，从《刑法修正案（八）》对醉驾的规定初衷、刑法对累犯的规定精神以及域外对醉驾累犯的规定来看，立法者设立醉驾累犯制度具有现实可操作性，这也将利于司法资源的高效整合。
二、醉驾累犯制度的构建
构建醉驾累犯制度在我国不仅具有必要性，而且具有现实可行性，且对以后探讨在轻微但高发刑事案件中适用累犯制度更具有开拓性意义。构建醉驾累犯制度的主要内容包括：合理安排醉驾累犯在刑法体系中的位置，并明确前后两罪的性质、前后两行为所受刑罚的轻重、两犯罪行为之间的时间间隔及行为人二次醉驾的处罚等问题。
（一）醉驾累犯在刑法体系中的构造
对醉驾累犯进行规制，立法者应当考虑的首要问题，就是醉驾累犯在整个刑法体系中的构造，即将该制度放在刑法中的哪一位置。我国《刑法》分为总则和分则两个部分。立法者在总则中对一般累犯制度和特殊累犯制度进行了规定，适用于刑法分则中符合条件的所有罪行。虽然醉驾累犯制度属于累犯的一种新型形式，但是，笔者认为，不宜将醉驾累犯制度放在我国《刑法》总则中，而应当与危险驾驶罪放在同一条款中。
首先，刑法总则中的内容适用于刑法分则的所有条文并发挥引领作用，可以不对具体、特殊问题进行规制。但是，笔者拟制的醉驾累犯制度是专门针对醉酒驾车受到刑罚处罚以后，行为人再次醉驾的行为，其并不对所有普通刑事犯罪或者某一类犯罪适用。据此，在我国《刑法》总则中对其进行规定并不合适。
其次，在危险驾驶罪中对醉驾累犯制度进行规定与刑法的明确性、具体性相适应。刑法的明确性要求，刑法条文对罪名的规制应当明确、具体，条文之间应当相互衔接，对同一问题进行规制的条文在刑法体系上应当一致，以便公安、司法机关和社会公众能够准确、快速地适用刑法条文。《刑法修正案（八）》对危险驾驶罪的刑罚后果予以了明确规定，因此，立法者在对初次醉驾的刑罚效果进行了规定之后，可以紧接在后面增加一款，对行为人在醉驾受到刑罚以后再次醉驾的行为，应受的刑罚后果进行规定，与初次醉驾行为形成一种递进关系。这样一来，将能够有效保障刑法对醉驾行为的规制形成一个完整的、明确的体系。
最后，这还将有利于消除公众对醉驾累犯行为和其他累犯行为的混淆。新《道路交通安全法》第九十一条规定，醉酒驾驶机动车的，五年内不得重新取得机动车驾驶证。对此，有学者可能会提出，行为人醉驾被吊销驾驶证以后的五年内再次醉驾的，其行为究竟属于危险驾驶罪，还是属于交通肇事罪，抑或是“以危险方法危害公共安全罪”呢？笔者认为，对于醉驾行为人受到刑罚处罚以后，再次醉驾的，应当按照危险驾驶罪论处。其主要理由在于如下几点。（1）根据刑法规定，行为人驾驶机动车必须发生一定的实害后果，方可构成交通肇事罪，属于结果犯；而危险驾驶罪的行为人只要是醉酒驾驶机动车的，就可构成该罪，属于行为犯；如果醉酒行为同时造成实害后果的，就属于一行为同时触犯两罪名的情形，应当按照想像竞合犯，从一重罪论处。（2）醉驾行为人被吊销驾驶执照后，如果该期间又醉驾的，不应该以危险方法危害公共安全罪处罚行为人。其一，“以危险方法危害公共安全罪属于一个兜底式罪名，应当严格限缩其使用范围，即‘其他危险方法’应当仅限于‘与防火、决水、爆炸、投放危险物质相当的方法，而不能认为是泛指任何具有危害公共安全性质的方法”。[7]其二，根据刑法理论，以危险方法危害公共安全罪行为人不仅要实施相应的具体危害行为，而且要造成一定的危险存在；然而，危险驾驶罪只要行为人实施醉驾行为，无论是否已经造成特定的危险，均作为犯罪论处。其三，醉驾行为人在不得申领驾驶证期间又醉驾的也可以危险驾驶罪论处。因为危险驾驶罪的构成要件是“在道路上醉酒驾驶机动车的”，刑法条文并没有要求行为人除了在道路上醉酒驾驶机动车以外，还必须有驾驶证。也就是说，即使行为人没有驾驶证，只要其在道路上醉酒驾驶机动车即可构成危险驾驶罪。
（二）前后两行为性质要件
刑罚执行方式有多种，对于一些特殊情形，是否可以按照醉驾累犯处理，在立法中应当予以明确。以下分别探讨其具体情形。
第一，前后分别为醉驾和酒后驾驶的，不构成累犯。根据2011年7月1日起正式实施的《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阀值与检验》的规定，“车辆驾驶人员血液酒精含量大于或等于20mg/100ml，小于80mg/100ml，属于酒驾；血液酒精含量大于或等于80mg/100ml的，属于醉驾”。《刑法修正案（八）》只规定在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。可见，刑法只对醉驾行为进行了评价，而酒驾行为只会产生行政法上的后果。对于行为人先后实施醉驾或者酒驾行为的，笔者认为，其不构成醉驾累犯。理由主要在于，一方面，从犯罪构成要件来看，醉驾和酒驾不能构成累犯。醉驾累犯是刑法上的一个特殊概念，其评价对象应当包含在刑法评价对象的范围之内。根据上文所述，醉驾累犯是指“因醉酒驾驶机动车被处罚，再次醉酒驾驶机动车的”行为，即行为人前后两行为都必须是犯罪行为。然而，根据犯罪构成要件理论，在客观方面，饮酒行为人酒精含量在20mg/100ml至80mg/100ml之间，没有达到刑法规定的80mg/100ml临界点。因此，酒后驾车行为不能作为刑法处罚的对象，行为人先后实施饮酒驾车和醉酒驾车的行为不符合醉驾累犯前后两罪必须为犯罪的规定，不能构成醉驾累犯。另一方面，从刑法的谦抑性原则来看，醉酒和酒后驾驶不能构成累犯。所谓谦抑原则，是指刑法不应该将所有的违法行为都作为其对象，而应将不得已才使用刑罚的场合作为其对象。[8]其包含刑法的补充性、不完整性、宽容性三方面。简而言之，只有在其他规范无法调整的情形下，方可采用刑法手段。新《道路交通安全法》对饮酒驾车行为进行了约束，对于多次饮酒驾车的行为，该法也加重了对其的处罚。因此，在新《道路交通安全法》对二次饮酒驾车行为已经进行了规制的前提下，刑法就没必要对行为人醉驾后又饮酒驾车的行为进行规制，更无必要按照醉酒累犯行为进行处理。
第二，当行为人既实施了醉驾行为，又实施了包含醉驾的其他形式犯罪行为时，是否可以构成醉驾累犯呢？这在司法实践中是会经常遇到的情形。实践中，其他包含醉驾行为的犯罪形式主要是指交通肇事罪。据此，对行为人先后构成交通肇事罪和危险驾驶罪的，能否构成醉驾累犯问题，笔者认为，应当根据情况的不同对此加以区分。
首先，如果由醉酒驾驶引发的交通肇事行为在前、醉驾行为在后的，应当认定构成醉驾累犯。这是因为，如果导致交通肇事的直接原因是醉酒驾驶，那么行为人在受到刑事处罚以后又醉驾的，其在主观上应当已经认识到醉驾的社会危害性；在客观上行为人又再次醉驾，符合醉驾累犯的构成要件。因此，根据刑法修正案对醉驾入刑的精神，该行为应当构成醉驾累犯。
其次，醉驾行为在前、醉酒驾驶引发的交通肇事行为在后的，不应当构成醉驾累犯。醉驾行为在前、交通肇事行为在后的情形，同交通肇事在前、醉驾在后的行为有显著区别。醉驾在前，其虽然违背法律，构成刑事犯罪，但并没有造成严重后果，两者在刑法上的评价不相同，前者构成的是危险驾驶罪，后者构成的是交通肇事罪。如果司法机关要对因醉酒引起的交通肇事行为按照累犯处理，则或是构成普通累犯，或是构成危险驾驶罪的累犯。但是，由于行为人第一次行为只能作为危险驾驶罪论处，无法符合普通累犯的构成要件；如果按醉驾累犯处理，则对交通肇事行为按醉驾处理，有不当减轻行为人刑事责任之嫌，也同罪刑相适应原则违背。因此，笔者认为，对于醉驾在前，交通肇事在后的，应当直接以交通肇事罪论处，而不应以累犯评价。
（三）两次犯罪之间的时间间隔
根据我国刑法规定，一般累犯两罪之间的时间间隔为5年，特殊累犯没有时间界限。那么，对于醉驾累犯的时间界限，该如何规定呢？这是一个值得探讨的问题。笔者认为，只要行为人在实施醉驾行为受罚以后又醉驾的，就构成醉驾累犯，不受时间限制。理由如下。首先，从法律体系的完整性来看，对于醉驾累犯的时间间隔不应当加以规制。新《道路交通安全法》对再次饮酒驾车的的处罚规定条件是“饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的”。这实际上是对饮酒驾车行政法意义上“累犯”所作的规定。作为在行政法上应当受处罚的二次饮酒驾车行为，立法者没有加以时间的限制，那么，与之相适应，作为在刑法上应受处罚的二次醉驾行为，也不应当加以时间限制，从而可以保障法律之间在体系上的完整性、不矛盾性。其次，从国外立法和司法实践来看，对醉驾累犯行为进行了规制的各国或地区都没有对醉驾累犯的时间间隔加以限制。因此，笔者认为，没有必要在对醉驾累犯制度进行规定之时，对二行为之间的时间间隔做出规定。
另外一个值得注意的问题是，针对醉驾行为人在缓刑期内又醉驾的情形，不能按照累犯处理。因为，累犯的构成必须是在前罪刑罚执行完毕或者赦免以后又醉驾的。而在缓刑期内行为人的刑罚并没有执行完毕，而只是改变了先前刑罚的执行方式。因此，如果在缓刑期内，，行为人又醉驾的，司法机关只能是撤销缓刑，然后按照数罪并罚的原则，重新决定行为人应受刑罚的轻重。
（四）二次醉驾刑罚的后果
正如学者所言，“累犯要逾越比初犯更强的冲动障碍（Hemmungsimpulse），因而责任更重”。[9]所以，对于已经因为醉驾受过刑事处罚的行为人，如果其又醉驾的，司法机关应当加重其刑事责任。
通过借鉴域外相关做法，笔者认为，立法上可以对醉驾累犯行为人的刑事责任予以进一步明确，并充分体现醉驾初犯和累犯在刑罚上的差别。例如，可以规定：醉驾两次或两次以上的，在其应判刑罚的基础之上加重20％。由于行为人多次醉驾的情节不同，因此，在决定醉驾累犯刑期的时候，可以规定一定的幅度，便于法院灵活掌握。拘役最高期限为6个月，因此，除情节特别严重的以外，法院对于初次醉驾行为人一般不适宜判处拘役6个月的最高刑期。在条件允许的情况下，还可以扩大缓刑在初次醉驾中的范围。另外，司法机关还可以通过加大罚金的处罚的方式，达到对多次醉驾行为人加重处罚的结果。对于醉驾累犯在其刑罚执行过程中又发现有其他罪行没有被处罚的，应当按照数罪并罚的原则，重新决定应当执行的刑罚。当然，如果没有被处罚的犯罪是醉驾的，则司法机关应当有查证属实的实物证据或书面证据予以证明，而不能单凭被告人的供述简单定罪。
综上所述，立法者在对危险驾驶罪进行规定之时，应当在同一条款中对醉驾累犯行为加以规定。对于具体表述，不妨以此为基准：“在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。因醉酒驾驶机动车被处罚，再次醉酒驾驶机动车的，在其原判刑期基础之上加重20％至30％处罚。”至于具体如何处罚，立法者可以在量刑程序规范化改革的背景下，以司法解释的形式做出规定。
三、余论
自《刑法修正案（八）》实施以来，其已经取得较大成果。据公安部交通管理局提供的资料，2011年醉驾入刑实施8个月来，全国公安机关共查处酒后驾驶23.8万起，较去年同期下降45％。其中，醉酒驾驶3.8万起，较2010年同期下降45.3％，北京、上海、浙江、湖北等地下降幅度均超过50％。2011年5月1日至12月30日，全国因酒后驾驶造成交通事故死亡716人，较2010年同期减少205人，下降22.3％。其中，醉酒驾驶造成交通事故死亡708人，较2010年同期减少25人，下降3.4％。[10]
从经济学的成本收益法简单考虑，鉴于醉酒型危险驾驶罪是一种较为特殊的犯罪，其犯罪收益比较小，而且无关维持生计等动机，只要让犯罪的成本远远超过收益，便可以非常有效地规制这类犯罪。因此，《刑法修正案（八）》对醉驾行为进行入罪处理，并规定只要存在醉驾行为就一律处拘役，并处罚金。这实际上在很大程度上加重了初次醉驾行为人的犯罪成本。通过上述数据可知，《刑法修正案（八）》的该规定经过一段时间的实践，对于醉驾行为的控制已经取得了显著的成就。但是，与其他犯罪相比，醉驾行为人所受的刑罚相对较轻，并且对于行为人在受到处罚以后再次醉驾的行为没有规制。由于这种二次醉驾行为往往具有高发性和顽固性特点，以及刑法累犯制度对其并不适用，这势必会影响《刑法修正案（八）》有关醉驾规定的有效实施。因此，在对醉驾初犯严格执法的基础上，适时推出醉驾累犯制度，可以预期，会进一步降低这类犯罪的发生率。
探索构建中国特色的醉驾累犯制度，不仅有助于巩固和完善规范醉驾的相关法律法规，而且对于以后探讨在轻微但高发刑事案件中适用累犯制度更具有某种开拓性意义。由此推而广之，甚至不妨将醉驾累犯制度推广至与醉驾同种类型的犯罪收益不高的轻微犯罪上，探讨设立一种“轻罪累犯制度”，进而与刑法现有的一般累犯和特殊累犯制度组成完整的累犯体系。这对于探讨完善构建中国特色的累犯制度和刑事司法哲学，无疑具有重要的拓展性和创新性。
【注释】
[1]王志远、吴茜：《危险驾驶行为刑法规制问题探讨--以醉驾和飚车为例》，《云南大学学报（法学版）》2010年第4期。
[2][3]http：//www．lawtime．cn/info/xingfa/xfsjleifan/2006081422238．html，2011年10月20日访问。
[4]参见杨志琼：《美国醉驾的法律规制、争议及启示》，《法学》2011年第2期。
[5]王生安：《国外治理酒后驾驶的做法》，《公安研究》2008年第24期。
[6]万琪：《醉驾案件的法律适用问题研究》，《法律适用》2011年第10期。
[7]叶良芳：《危险驾驶罪的立法证成和规范构造》，《法学》2011年第2期。
