发布时间：2023-09-24 15:39:10
绪论：一篇引人入胜的对金融监管的建议，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
一、地方金融在地方经济发展中的作用
一是地方金融有效缓解了城乡主体融资难的局面。以服务中小企业为己任的城市商业银行和支农主力局农村信用社，充分发挥地缘优势，大力创新金融产品和服务方式，着力调整信贷资产结构，优化信贷资源配置，为中小微、“三农”提供了更加丰富的融资渠道。二是地方金融机构树立普惠制金融理念，努力将金融服务覆盖到社会所有阶层，消除金融服务空白区域。农村信用社、村镇银行根植于农村，不断满足“三农”和中小微企业融资需求，着力支持农村经济发展；小贷公司以其简便的服务方式，为小微企业和个体经济发展提供了强力支持；农村资金互助社以其互助的形式，有效缓解农村居民生产、生活所需资金，促进了农村居民共同增收致富。三是地方金融体系提升了社会信用意识，优化了地方金融生态环境。地方金融机构积极参与社会信用体系建设，主动向诚实守信的金融参与主体倾斜金融资源，对缺乏信用意识的金融参与主体制定限制措施，推进地方金融生态环境持续好转，金融生态的良性循环得以实现。
二、地方金融管理体制面临的主要问题
（一）分块监管，重复交叉
当前，地方金融监管组织体系涉及政府金融办、人民银行、银监、工商、公安、法院、行业协会等多个管理机构，分工繁杂、职权分散、职能边界模糊，监管重叠与监管真空并存。如：银监局负责农信社监管，但省政府委托省联社负责农信社的高管任命、业务监管等，而部分准金融机构对于中央、地方金融管理体制而言都是监管盲区。这种“九龙治水”的管理模式不仅有碍于全面掌握地方金融发展概貌、统一调配金融资源，而且容易产生相互推诿、覆盖面不全等弊端，也容易产生违法交易。
（二）权责混淆，职能冲突
一是权责混淆。目前不少地方的金融办充当了地方金融国资委的角色，控制地方金融机构的高管任免，并以下规模、定增速、搞排名的行政手段干预金融机构的日常经营，董事会、理事会职能弱化，甚至形同虚设，公司治理纸上谈兵，与中央政府金融改革和监管的总体思路背道而驰。二是监管职能冲突。地方金融办作为地方金融管理协调部门，其落脚点应着眼于防范金融风险、维护地方金融稳定。但在实践中并非如此，越俎代庖的现象时有发生，尤其在协调融资和信贷投入方面，具有明显的地方色彩，致使金融监管效率低下或监管妥协。
（三）监管内容单一，监管方式弊端较多
一是重市场准入，轻市场退出。目前地方金融监管大多对机构、业务的市场准入颇为严格，而在问题金融机构的处理与市场退出规定不够明细和具体。尤其对涉嫌违规经营和非法交易的各类，出现严重资不抵债被迫解散，在风险处置过程中清偿资金缺口“兜底”责任不够明确。二是重现场监管，轻非现场监管。现场监管虽能够如实掌握金融机构所公开的财务信息和业务经营存在的漏洞，但从中难以发现深层隐蔽性的问题。而当前非现场监管所必要的业务监控机制和监管要素缺失，监管机构对被监管机构核心指标心无底数，难以有效履行监管职能。三是重合规性监管，轻日常风险性监管。现行金融监管的主要内容是对金融业市场准入、业务范围、资本状况等是否符合法律法规的行为进行合规性监管。而现实中，对准金融机构的监管基本停留在审批设立和事后风险处置环节上，对金融机构日常经营的风险性监管存在缺位现象，监管作用大打折扣。
（四）监管信息不畅，金融风险处置被动
一是监管机制不尽完善。地方金融风险处置职责全权赋予地方政府，但在金融垂直监管模式下，地方金融风险信息主要由人民银行、银监局等部门的地方分支机构掌握，一旦发生地方金融风险，地方政府会处于被动。二是监管信息倒置。人民银行、银监机构对非存款性的贷款机构出现的风险往往是从贷款银行或被担保企业、关联企业中获得，处于被动地位。三是金融风险具有“多米诺”效应。目前许多地区尚未建立区域性金融稳定协调机制或不尽完善，区域内金融监管信息共享渠道不畅，一旦某个地方发生金融风险，势必快速波及相邻地区而引发区域性金融风险。
（五）监管专业人才匮乏，人才培养机制亟待完善
相对于金融业的高薪，基层金融监管机构对人才吸引不足。许多监管人员视监管机构为跳板，向被监管机构频繁跳槽，导致监管人才大量流失。同时，金融监管具有较强的专业性和实践性，而金融监管机构部分人员刚走上工作岗位，缺乏监管所需的履职要求和实践经验，对被监管的金融机构的内部运作缺少深层次了解，难以很好发挥监管的实际效能。
三、完善地方金融管理体制的对策建议
（一）厘清金融管理边界，整合地方金融管理权责
一是厘清中央和地方金融管理边界。在中央金融管理机构和地方政府之间，建立清晰合理的职责边界，明确职责划分。国家法律法规明确规定属于“一行三会”监管的金融机构，地方金融管理机构应主动做好协调与服务，反馈金融运行中的相关信息，帮助中央金融监管更好地发挥引领作用，而不是利用行政手段干预中央金融监管行使监管职权，削弱监管的有效性。不属于“一行三会”监管或监管不到的准金融机构，应明确由地方金融管理部门承担监管责任，以充分发挥地方金融管理信息链条短、真实快捷、成本低、效率高等优势。通过中央金融监管和地方金融监管的协调配合，达到消除监管盲区、避免重复监管、实施有效监管的目的。二是梳理地方金融管理政策，整合地方金融管理资源。地方政府要做好地方金融管理政策梳理，修订并完善地方金融管理政策，确保中央和地方金融管理政策保持一致。同时，地方政府务必要打破部门壁垒，并将分散于各部门的金融管理职能，以及业务相同或相近的准金融机构整合于地方金融管理办，实施统一的监管标准、监管要求和协调管理，避免地方金融管理政出多门。
（二）明确地方金融职能，规避筹资需求与监管要求冲突
在现行金融监管框架下，地方政府金融监管机构的职能应该是配合“一行三会”做好金融监管，并认真履行部分“一行三会”无法覆盖的准金融机构的监管职责，防范地方金融风险。因此，务必从制度设定上充分考虑地方金融监管机构“为地方经济发展筹集资金”职能与金融监管责任之间的潜在冲突，将筹资功能与监管职能（如金融办）予以隔离，避免运动员兼裁判员的乱像，不得以下任务、定增速、搞排名等方式干预金融机构的日常经营，影响金融机构的稳健运行。
（三）完善金融监管机制，强化准金融机构的监管
一是在国家层面对准金融机构监管制定立法，或以行政法规的方式就监管重大问题做出规定。各地可在不违背国家立法的原则下，通过地方立法制定实施细则，促使准金融机构设立、变更、退出以及业务经营和监管有法可依。二是加强准金融机构业务监管平台建设。可参照正规金融相关监管标准，对准金融机构实行事前监管和日常经营监管，实现一次性监管向持续性监管转变。三是建立准金融机构的市场退出机制，并设置科学、严谨且可操作的退出规则，借助行政手段高效处置金融风险，发挥市场资源配置作用，更有效化解系统性金融风险。
（四）强化金融稳定联动机制建设，提升应急管理能力
一是加强人民银行、政府金融办、经济部门、银监部门、行业协会等协调机制建设，充分发挥地方政府属地优势与中央金融监管专业优势，并通过金融监管联席会、经济金融分析例会等渠道互通信息，提升区域管理协作合力。二是推动“一行三会”内网监管信息和征信系统对接平台建设，实现“一行三会”区域内监管信息资源共享。三是规范金融监管信息报送和披露制度，加大各类金融机构专项审计，保证监管信息数据的真实性和可靠性。四是鉴于目前地方金融发展潜在的诸多不确定性，建立地方金融稳定基金制度，提升地方金融机构兼并、重组、救助和退出等金融风险处置能力。
（五）加强地方金融管理队伍建设，提升监管专业化水平
随着金融改革的不断深入，金融创新层出不穷，将对监管水平提出更高的要求，迫切需要建立科学有效的人才培养、流动、激励机制，培养一批既懂金融监管，又精通金融业务的专业人才，不断提升监管的专业化水平，同时，还要优化选人、用人、晋升机制，改善监管人员薪酬福利，激发工作积极性和主动性。此外，还要加强金融监管机构人员和被监管机构之间的人才交流互动，促进监管机构与被监管者互相了解监管要求和业务规范要求。参考文献：
[1]张雪兰，何德旭.关于完善我国地方政府金融管理体制的思考[J].财贸经济，2011（7）.
[2]钟海英.我国地方金融管理体制改革研究[J].金融管理，2013（2）.
[中图分类号] F832.5[文献标识码] A
[文章编号] 1673-0461(2008)10-0086-04
一、美国的伞型监管
1999年11月，美国通过了《金融服务现代化法》，第一次以立法的形式正式废除了长达60年之久的分业经营模式，抛弃了旧监管体系的个别立法，转向能灵活适应金融创新和未来形势发展需要的综合立法该法案允许银行控股公司升格为金融控股公司，允许银行、证券公司和保险公司以控股公司的方式相互渗透，但不允许以子公司的方式进行业务渗透。该法还规定，金融控股公司达到一定的自有资本比率及取得相应的有关资格后便可进入银行、证券和保险等领域，当无法满足这些条件时必须退出相应业务领域。对于己达到条件的金融控股公司来说，则允许其在事先没有向美联储申请的情况下，进入新的业务领域。这就使得金融控股公司拥有无限的业务发展空间，很快成为美国混业经营的主要载体。
同时，《金融服务现代化法》对混业经营下金融监管技术、金融监管体系结构安排做了较全面的规定。尽管1960年以来的金融自由化给美国金融业带来前所未有的生机与活力，但是给银行业带来的危机也逐年增加。据统计，1982-1992年，美国共有1442家银行倒闭(Cole.et.al.，1995)。人们开始认识到，在金融自由化的过程中，应该实现金融体系的效率与潜在风险性之间的均衡。要达到这一目标，就必须从以往对金融体系的直接管制走向以市场为基础的间接监管(Norton，1991)。反思金融监管理念之后，《金融服务现代化法》确立了伞型监管模式。对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司，由银行监管机构――联邦货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)，证券监管机构――证券交易委员会(SEC)和州保险监管机构(美国没有联邦层面的保险监管机构)分别对其相应的业务或功能进行监管，包括制定各自的监管规章、进行现场和非现场检查、行使各自的裁决权等。联邦储备委员会理事会(FRB)作为伞式监管人，是综合管理的上级机构，通常负责控股公司层面的监管，只在必要时才能对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管，但若各功能监管机构认为联邦储备理事会的限制监管不适当，可在功能范围内优先行使自己的裁决权。
该伞型监管模式还有着良好的协调机制，表现在信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制四个方面：
(一)监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息。例如，银行监管机构有义务应SEC的要求，提供从事证券业务的银行的有关信息；SEC在对投资银行控股公司或其联营机构进行监管时，应最大可能地接受另一监管机构要求该机构提供的报告或另一监管机构的检查结果。FRB必须与各分业监管机构信息共享，例如FRB在某些特定情形下(如有理由相信子公司从事的活动将给控股公司或其存款类子公司带来重大风险)有权检查金融控股公司的任何子公司，以获取有关控股公司的经营和财务风险及其相应监控系统的有关信息①。
(二)监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时，如涉及另一监管机构职责范围，应事先进行协商。例如，SEC在制定针对新混合型产品的监管规则之前，必须与FRB就买卖该种产品的证券经纪商或自营商的注册要求进行协商并取得一致。
(三)各监管机构应遵守其他监管机构所属金融领域的法律，以减少潜在的冲突。例如，在对投资银行控股公司进行监管时，SEC必须服从其他相关的银行业法律及州保险法律。
(四)为解决可能出现的监管冲突，各监管机构之间还建立起冲突解决机制。例如，若FRB对SEC有关新混合型产品注册要求的条例存有异议，可以在该条例公布后60日内向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出审查请求，要求法院该条例；在法院最终审结之前该条例中止实施。
这四个方面的制度设计，为各功能监管机构之间的协调与合作搭建了良好的平台。由此，美国形成了混业经营基础上的混业监管和分业监管相结合的“伞型”金融监管模式(如图1)。
采取这样的监管模式是与美国当时的经营模式密切相关的。美国不急于彻底废除旧有的机构监管框架的一个重要原因是，在新的混业经营模式下金融机构内部仍然保留了分业经营的原则。与之相适应，美国的金融监管也保留了原有的专业化监管机构，只是改变了监管机构与金融机构一一对应的关系，由总监管人(FRB)和按业务划分的功能监管人对混业经营的金融控股公司实行共同监管。这种中间监管模式既可对单一金融机构依据其风险特性进行针对性监管，又可以在整体上对金融体系的风险传递加以把握。在美国这个崇尚自由的国家里，国民在政治和文化上都崇尚权力的分散和制约，反对权力的过度集中，也是美国形成多种类型和多种层次的金融监管机构深层次原因。
二、新形势下美国伞型监管的不足
美国的伞型监管机制确实在历史上支持了美国金融业的繁荣，但值得注意的是，随着金融创新的不断涌现和风险的快速传递，该监管体制也越来越多地暴露出一些问题。
首先，现有分散监管架构与各类金融市场之间联系日益紧密的趋势不适应。由于对于市场新的变化和发展的监管没有明确授权，没有一个联邦机构能够有足够的法律授权来负责看管金融市场和体系的整体风险监管状况，监管者的手脚被进一步束缚，监管重叠和监管缺位的问题同时存在，原本具有优势的分散监管反而变成一种劣势[1]。
其次，美国规则导向监管下的过细规则“造成新产品和新服务的推广变得越来越困难，降低了监管者和金融机构的灵活性”②，同时也增加了美国的监管成本。2006年，美国金融服务的监管成本高达52.5亿美元，大约是英国的9倍。据估算，美国监管成本占被监管的银行非利息成本的10%-12%。《提升美国金融竞争力蓝图》报告认为，改革美国的监管架构“不是要减少监管机构，而是要创造一种按照风险分配资源，以风险为本的原则导向监管”。从1975年成立之日起就采用了灵活的原则导向监管模式的美国商品期货交易委员会(CFTC)，其执行主席沃尔特・卢肯(Walt Lukken)表示，“采用这样的监管方法使得委员会可以总是领先于监管问题出现之前来解决问题 ”③。
三、美国伞型监管模式的改革趋势
2007年6月11日，国会下属的独立的政府问责办公室④总审计长戴维・沃尔克(David M. Walker)专门召集总审计长会议，研究如何改进美国金融监管。该办公室早在2004年10月就发表了题为《行业发展促使再思美国监管结构》的报告。该报告指出，“尽管单靠完善监管架构本身并不能确保监管者能够实现监管目标，但架构本身的合理性确实有助于帮助或者阻碍实现持续、一致和全面的监管”。该报告主要的建议是“考虑在维持现有监管架构不变的前提下，进行监管整合，成立一个新的机构专门负责监管复杂的、国际活跃的金融机构”。
《提升美国金融竞争力蓝图》和《行业发展促使再思美国监管结构》都是来自市场和监督部门对于美国金融监管架构的最新看法。实际上，在2007年8月次贷危机发生前后，美国一些财政和金融领域的主要领导者们也在逐步地重视这个问题。美联储主席本・伯南克(Ben Bernanke)于2007年5月发表演讲指出：“监管最好的选择就是用持续的、原则导向和风险为本的监管方法来应对金融创新。”他特别强调，“无论何时，只要可能，市场纪律的培育是防御的第一战线；为确保投资者和管理人员对其金融决策负责，监管者所采取的任何措施都是对于市场纪律的加强；依靠市场纪律不应该同自由放任政策相混淆，市场纪律通常需要政府监督的支持”。这些表述确实与极端的自由市场经济观点有着本质的不同，对于政府监管和市场纪律的发挥有了更加客观和平衡的态度，这对于美国未来监管模式的改革将会起到非常重要的指导作用。
2008年3月29日，美国财政部终于公布了改革蓝图，其主要的改革建议包括短期和中期的改革建议，并提出了长期的概念化的最优监管框架，而短期的改革措施是向中期和长期最优监管框架的一种过渡。
短期的建议主要集中在针对目前的信贷和房屋抵押市场，采取措施加强监管当局的合作，强化市场的监管等；中期的建议主要集中在消除美国监管制度中的重叠，提高监管的有效性。长期的建议是向以目标为导向的监管方式(objectives-based regulatory approach)转变，具体措施是设立三个不同的监管当局：一是负责市场稳定的监管当局(Market Stability Regulator)，由美联储担任该职，并有责任和权利获得适当信息，披露信息；二是负责与政府担保有关的安全稳健的审慎金融监管当局(Prudential Financial Regulator)，承担目前联邦审慎监管当局，如OCC和储蓄机构监管局OTS的责任，并负责金融控股公司监管职责；三是负责商业行为的监管当局(Business Conduct Regulator)，将SEC和CFTC合二为一，负责监管金融机构的商业运营以及保障投资者和消费者的利益。这样的监管方法可以在增强监管的同时，更好地应对市场的发展步伐，鼓励创新和企业家精神。三大监管机构可以通过紧密联系，对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，大大提高监管的有效性⑤。
四、美国金融监管模式的改革趋势对我国的借鉴意义
美国金融监管模式的改革趋势揭示了两个事实：一是无论采取哪种金融监管模式，都应建立信息共享和监管协调的制度安排，确保监管各方一旦出现冲突或者漏洞，能够在短时间内有效解决问题。提高金融监管协调效率，可以对金融机构进行总体监督和控制，惟其如此，金融监管机构之间(在统一监管模式下成为金融监管当局内部)的协调才具有坚实的平台[2]。二是金融监管应当随着市场的发展而不断调整和优化。现代金融体系的监管应该更多地强化功能监管和事前监管。监管者要能够审慎 地评估金融产品，洞悉其对整个金融体系的风险。针对这些变化，监管体系有必要从过去强调针对机构进行监管的模式向功能监管模式过渡，即对各类金融机构的同 类型的业务进行统一监管和统一标准的监管，以减少监管的盲区，提高监管的效率。
同时我们也应该注意到，在现实环境中，制度变迁的具体进程是复杂多样的，可能是一种自然演变过程，可能是突发式转型，也可能是制度移植。当前的金融全球一体化浪潮是20世纪80年代以后才逐步兴起的，其中出现了金融制度结构、金融规则、金融组织形式的趋同化，这种趋同化可能迫使越来越多的国家放弃自身长期以来的金融制度规则，加速金融制度的移植或突发性转型。而在金融发展的早期和中期，不同国家和地区金融制度差异很大，制度的转轨和过渡往往充满不确定性，可能会带来很高的风险或付出很大的代价。无疑，这个过程是一个充满风险的过程。因此，在选择本国的金融监管模式时，不仅要对本国的金融经营模式有一个清晰的了解，而且要充分考虑本国的政治、经济、文化、历史等多方面的特殊性。
目前，考虑到我国混业经营仍然处于萌芽阶段，如银行、证券、保险各自保留原有的组织形式，法律还没有为混业经营提供畅通的途径，尤其还没有正式的法律来促进和规范金融控股公司的发展，我国金融机构持续的业务创新还有所欠缺，我国金融开放的程度还比较有限等等因素，以及我国仍然缺乏完全实行混业经营的微观基础，如完善的企业治理结构、严格的财务纪律、健全的金融市场机制，这些都决定了金融监管改革必须在现有成果的基础上进行。一方面，可以充分利用现有监管体系的监管能力，进一步发挥监管专业化的优势，实现对金融经营的动态连续监管，达到提高监管效率的目的。另一方面，可以在尊重现有的分业监管模式的同时，通过建立金融监管协调机制来解决金融机构之间业务交叉和金融控股公司发展带来的一系列问题，为混业经营的演进服务[3]。国际上监管协调合作机制的制度安排一般包括三个层面：第一层面是通过立法手段直接规定各监管机构的协调合作框架，对它们的职能做出明确的规定，使监管的协调合作有法可依；第二层面是通过签署监管各方的谅解备忘录，规定监管协调的实施细则和相应的制度安排；第三层面是依法成立协调委员会或类似的机构进行多边合作及负责具体的协调运作。具体地，我们可以通过以下措施改善金融监管协调，如：
(一)通过法律或谅解备忘录将联席会议制度化
第一，通过法律规定各监管机构的协调合作框架，明确监管协调的实施细则和相应的制度安排，修改各监管机构的职责范围，明确分工，权责明晰化，以保证监管协调合作能依法有序进行。
第二，对于明显边界模糊和职能交叉的重大事宜，可通过签署谅解备忘录、部门联合发文等形式进行明确和细化，并将联席会议中达成的共识或协议予以公布、下达到各监管机构的分支机构，便于基层监管部门更好地进行合作与协调。
(二)对于金融创新业务进行联合审批，并在制度上加以保证
根据国外经验，金融业及金融机构的新的增长点一般都是由金融深化或金融创新带动的。我国金融机构的创新能力相对较弱，因此必须建立高效的、细化的联合审批制度，以此创造一个良好的创新环境。此外，还应完善相应的基础设施，如在三大监管部门建立统一的金融创新业务资料档案数据库，并对金融创新产品实行追踪式监督，建立跟踪观察制度，及时发现创新产品可能产生问题的异常现象，分析其发生问题的原因，及时指导金融机构采取措施。只有这样，才能明确各监管机构的监管重点、增加审批的透明度，进而有效鼓励和推进金融创新。
(三)完善信息共享机制
金融监管协调机制的根本在于信息共享。无论是法律制度的安排还是临时的联席会议，不同层次的监管协调机制都离不开监管信息的收集、交流、共享。而加强信息交流，建立信息共享机制是降低信息不对称的根本途径[4]。具体操作上，应该将金融机构的数据信息要及时向监管各方同时通报，保证监管机构能够及时、全面地了解各金融机构的风险状况，同时还可避免几家监管机构重复向金融机构收集相同的信息资料的现象，减少金融机构的负担。同时，还应建立紧急磋商机制和紧急问题的快速处理通道，将危机处理程序化。这样可以在遇到紧急突发性事件时，能够尽快确认责任范围进而确认牵头机构，保证各部门的全面配合，化解金融风险，防止因个别突发事件引发系统性金融风险甚至金融危机。在实际操作上，人民银行和各监管机构内部还应考虑共同开发一套信息交流平台，以确保信息资料准确、及时和安全的交流，提高合作的效率。总之，我国的金融监管模式应该坚持加强金融监管协调、统一监管标准的改革取向，进行阶段性的过渡，而不宜“推倒重来”。
[注 释]
①参见《金融服务现代化法》(黄毅、杜要忠译，中国金融出版社 2000年版)第111条――“改进对银行控股公司的监管”。
②《提升美国金融竞争力蓝图》(The Blueprint for the US Financial Competitiveness)，由美国金融服务圆桌组织(Financial Services Roundtable)于2007年11月7日发表。美国金融服务圆桌组织的前身是储备城市银行家联合会，成立于1912年，代表了100家最大的金融服务公司的利益。1956年的《银行控股公司法案》规定成立银行控股公司需要获得美联储的批准，这推动了“注册银行控股公司联合会”在1958年成立。1993年7月，这两家机构合并，并于同年9月组成了“银行家圆桌组织”。该组织的董事会面对行业的变化趋势以及预期国会将会通过金融现代化法案，在1999年4月决定扩大范围，将混业金融服务的供应商包括进来。董事会同时强化了该组织作为“主要市场参与者”对政府和监管当局的影响。2000年上半年，第一个来自于证券业、投资银行和保险业的成员加入了这个银行家组织，使其成为一个真正的金融服务圆桌组织。
③廖 岷：《银监会官员反思美国金融监管》，http：//省略/home/mrsp/2008-04-02/54940.shtml
④政府问责办公室的前身是总会计办公室(General Accounting Office)，它是向国会和美国国民负责的机构。国会要求该办公室研究联邦政府的工作计划费用情况。该办公室是独立和无党派的，通常被称为国会的检查部门(investigative arm)或者国会的看门狗(the Congressional Watchdog)。该办公室研究联邦政府如何花费纳税人的税款，负责评估联邦计划，审计联邦费用和法律意见。该办公室向国会汇报发现问题时，也建议改进措施。它的核心原则和宗旨是维护尽责、操守和可靠性(accountability， integrity and reliability)。
⑤廖 岷：《银监会官员反思美国金融监管》，http：//省略/home/mrsp/2008-04-02/54940.shtml
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The Trend of Financial Supervision System in America And Its Lessons to China
Lin Pu
国际金融一体化（International Financial Integration）和金融自由化（deregulation）是当今国际金融领域最引人瞩目的两大成就。尽管在亚洲金融危机中曾受到一些非议，但二者作为国际金融领域今后的主流发展趋势，是得到大多数金融监管当局、银行从业者和经济学家认同的。在国际金融一体化和金融自由化浪潮中，跨国银行 扮演了极为重要的角色，同时金融一体化、金融自由化也给跨国银行提供了前所未有的发展机遇。金融自由化放宽限制竞争的规则，充分发挥跨国银行的“觅利”功能；金融一体化则扩大了跨国银行的经营空间，使其能在全球范围内调度资金，经营各种业务，不受国界的限制。但金融一体化、自由化是一柄“双刃剑”，在使跨国银行获得上述好处的同时，它也破坏了既有金融体系的稳定性，增加了跨国银行的经营风险，给目前的跨国银行监管体制造成了前所未有的冲击。
一、 全球金融一体化和金融自由化浪潮对跨国银行业的“双刃剑”效应
跨国银行无疑是国际金融一体化与自由化浪潮的积极推动者和最大受益者。二十世纪八九十年代所蓬勃兴起的金融一体化和金融自由化浪潮，很大程度归因于跨国银行业的不懈努力和强大压力。政治学家一再宣称，银行监管机构已形同虚设，沦为银行业的代言人；许多经济学家以所谓的“需求理论”来分析跨国银行监管的意义，他们认为银行监管作为制度供给方，是银行业发展需求的产物，因而银行业不断向全球各地扩展业务的需求将决定银行监管的弱化和放宽。2世贸组织乌拉圭回合谈判中达成的《服务贸易总协议》（GATS）和1997年达成的《金融服务贸易协议》均加剧了这一趋势。跨国银行因此赢得了良好的发展氛围和发展机遇，获得了巨额的利润，但在跨国银行业空前繁荣的“泡沫”下，充满危机的暗流正在悄悄地酝酿，并和诸多因素结合在一起，最终导致了世纪末的一场金融灾难——亚洲金融危机。因此在全球经济一体化和金融自由化浪潮汹涌的背景下，跨国银行业机遇与挑战并存，利润与风险同在，具体而言，这种“双刃剑”效应主要体现在如下五大方面：
（一）金融管制的放松在一定程度上导致了跨国银行利率风险的增加。利率风险是因市场利率剧烈波动而使银行遭受损失的风险。在金融自由化盛行之前，利率风险的发生机率极小，这是因为金融监管当局几乎对所有的金融业务实行分业经营并对存款利率设置上限（ceiling），这在很大程度上扼制了利率的上涨，减少了利率风险。但进入二十世纪六十年代以来，金融领域放宽管制的呼声日益高涨，大多数金融监管当局不得不取消了存款利率的封顶制度，同时金融分业经营的界限也被突破，银行跨营证券、保险等行业的情形比比皆是，金融领域内的竞争日趋白热化。3其结果是：利率封顶藩篱的撤除和金融分业经营管制的放松，使各银行间形成利率竞争，竞相以高利率吸收社会闲散资金，而为了支付高利息成本并获得高利润，银行往往将资金投入高收益的金融创新项目，但随即而来的往往是高风险，如此便形成了高成本——高收益——高风险的恶性循环。4
（二）金融管制自由化使各国尤其是发展中国家放宽了外资金融机构的准入条件，减少了对外资银行的经营限制，固然有利于资金资源的国际配置，发展中国家金融服务水平的提高，但也使发展中国家的金融安全受到潜在的威胁。跨国银行对外扩张的动因追逐高额利润，与发展中国家引入外资提高本国金融服务水平的目标并不总是一致的。为了谋取更高的利润，跨国银行往往凭借其资金、技术、人才、信息等方面的优势，设法逃避东道国的监管，发展法律所未规范的业务。而东道国监管当局由于监管技术落后，监管信息闭塞，难以对跨国银行实行有效监管，因而出现所谓“监管落空”的局面，这样就使发展中国家的金融安全出现了隐患，而在一定条件下，这种隐患与其他因素结合在一起，就会爆发严重的金融危机。二十世纪九十年代以来，拉美及东南亚等处爆发的金融危机均与跨国银行的规避活动有着密切的关系。
（三）跨国银行的金融创新活动使银行“表外业务”5剧增，增加了跨国银行的衍生性金融风险。表外业务剧增的原因主要有两个：一是银行为了满足监管部门的资本充足率要求，必须拓展额外的财源；二是由于大量的非银行金融机构经营传统的银行业务，是金融业竞争激烈，跨国银行利润率下降。于是跨国银行为了维持其股本与资产的报酬率，必须发掘资产负债表以外的新业务，这样既可以避免资本要求，又能获得丰厚的佣金收入。目前较为普遍的表外业务有贷款承诺、商业信用证、备用信用证和衍生性金融商品等，其中尤以衍生性金融商品的发展最为迅猛。截止1994年底，跨国银行在全世界的OTC衍生交易（场外交易）余额已高达12万亿美元。由于衍生性金融商品具有“以小博大”的杠杆作用，即交纳少额保证金即可以从事数倍于保证金数额的业务操作，收益高风险亦大，若操作不当极有可能酿成无法挽回的后果。近几年震惊世界的几起金融破产、亏损案件，如1994年加州橘郡基金破产、1995年巴林银行倒闭、大和银行亏损事件等，均因从事衍生性金融交易所致。
（四）国际金融一体化和金融管制自由化掀起了跨国银行的并购浪潮，对传统的银行监管方式提出了新的挑战。首先，银行业的兼并加强了跨国银行业的集中程度，银行业的集中固然一方面可以从规模和总量上提高银行的抗风险能力，但另一方面这种超级银行也容易因风险管理不当而积重难返，因为这些超级银行涉及国民经济的方方面面，一旦酿成风波，对金融体系乃至整个经济体系都将造成破坏性的影响，这就是银行业所说的“太大了以至不能破产”（too big to fail ）；其次，跨国银行业的兼并浪潮是全球金融竞争进入了垄断竞争阶段，经过并购后重新组合的大型银行拥有垄断优势，但其面临的来自其它大银行的竞争会更加激烈，与此同时，在大银行夹缝中求生存的中小跨国银行将面临着严重的生存危机；再次，跨国银行业的兼并在推动银行规模扩大的同时，也逐渐淡化了银行业与证券、保险等行业的界限，跨国银行兼营证券、保险业，固然有利于银行实施全能化和多样化经营，实现所谓“金融超市”（financial supermarket）的蓝图，但同时也使跨国银行的风险来源增多，风险的预测力和评估效果下降，风险的破坏力剧增，此外，由于银行业与证券、保险等行业存在着利益冲突，跨国银行跨营他业实际上也打破了证券、保险业固有的竞争秩序。
（五）国际金融一体化将全球各地的金融市场连为一体，为跨国银行节省了交易成本，加之银行业务电子化、网络化以及现代通讯手段在银行业务中的应用，使跨国银行的经营效率大大提高，但各国金融市场的联系越密切，它们相互依赖的程度也就越深，在全球支付与清算系统中，一旦某家银行出现问题不能及时清算，必然会造成“多米诺骨牌式”的连锁反应，理论界有学者将这种波及效应称为“系统性风险”。近年来，美国大陆伊利诺斯银行、英国巴林银行、日本大和银行的危机都曾造成类似的链式反应，引起跨国银行界的极大恐慌。
二、 传统跨国银行监管方式的缺失
上述“双刃剑”效应只是折射出跨国银行业的“市场失灵”现象，如果金融监管当局能因应全球金融一体化和自由化的浪潮，及时改弦更张，更新监管措施，以“看得见的手”调控失灵的金融市场，仍然可以实现跨国银行业的安全、稳健、高效运营。但是，由于金融监管总是滞后于被监管者的金融创新，加上金融监管当局创新监管的意识淡薄，导致对跨国银行的监管频频出现“落空”局面。一般认为，对跨国银行的监管依其监管的范围和方式可大别为三类：国别监管、国际监管和银行内部监管。笔者便从三种监管模式着手，研判传统跨国银行监管方式的缺陋。
（一）国别监管的“各自为政”难以应对跨国银行的扩张潜力和规避能力。国别监管系指在一国范围内对跨国银行的监管，主要体现为一国监管当局对外资银行的监管。在金融国际化趋势产生之前，国别监管曾是对跨国银行唯一的监管方式，在国际金融一体化浪潮高涨的今天，国别监管仍是许多国家对跨国银行实施监管的主要方式。根据邓宁的国际生产综合理论，跨国银行的发展得益于其拥有的三大优势，即所有权优势、内部化优势和区位优势。6所有权优势主要以无形资产的形式出现，包括对经营技术的垄断、产业组织的规模效应、丰富的人才资源、以优惠条件获取资金来源的渠道等，所有权优势可以降低银行的融资成本，使银行获得可靠的资金来源，并形成规模经济。市场内部化优势是指跨国银行可通过其控制的内部市场（海外分支机构）获得资金、技术、信息、管理方式和经验等，以降低交易成本，获得竞争优势。区位优势因素不仅包括要素禀赋，而且还包括文化、法律、政策及制度环境等多种因素，跨国银行可通过区位条件优越的国家经营业务而获得利益。跨国银行的三大优势使其拥有得天独厚的扩张潜力和规避能力，给单一国家的金融监管增加了难度。二十世纪八九十年代国际银行业的动荡不安说明了单一的国别监管以难以应对国际金融一体化和金融自由化浪潮的冲击。
（二）跨国银行的监管方兴未艾，仍有许多问题有待完善。1974年西德赫斯塔特银行与美国富兰克林银行相继倒闭所引发的国际性震动是发起跨国银行监管的肇因。1975年2月，在国际清算银行（BIS）的主持下，以十国集团为核心的央行行长成立了“银行业监管实施委员会”（The Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices），即所谓的巴塞尔委员会。该委员会于1975年2月了《对国外银行机构监督的原则》，简称《巴塞尔协议》。该协议的宗旨是制定国际合作监督的原则，按照股权原则确立分行、多数股子银行、少数股子银行的定义监督银行的流动性、清偿性、外汇活动及其储备。《巴塞尔协议》的诞生，被理论界认为具有划时代的意义，因为它标志着一种全新的监管方式——跨国银行国际监管的产生。7
但经过几年的实践，匆忙出台的《巴塞尔协议》逐渐暴露出一些重大缺陷，集中体现在跨国银行的监管缺乏统一标准，各监管当局的责任分工不明确上。以1982年意大利安布鲁西亚银行破产为契机，巴塞尔委员会于1983年对原《巴塞尔协议》作了修订，在继续强调任何海外银行都不能逃避监管的基础上，创设了“并表监督法”，强调各国监管当局之间应进行积极的合作，并对母国和东道国监管的权责作了较为详尽的划分集中体现在对分行、子行、合资行的清偿能力、流动性和外汇头寸方面进行合作监管和合理分工。8但修订后的《巴塞尔协议》在实施过程中也出现了一些问题，主要体现在以下三方面：第一，《协议》回避了最后贷款人问题，监管责任与最后贷款人责任是否应当保持同一，在《协议》中未有体现，各国分歧很大；第二，国际监管并无可供实际操作的标准，《协议》只是提出抽象的监督原则和职责分配，而对监管的主要内容如流动性、清偿能力、外汇活动与头寸等，都没有提出具体可行的监管标准，使国际监管形同虚设；第三，并表监督法本身存在着严重的缺陷，该方法要求母国和总行对海外机构的一切风险承担责任，因而实际上鼓励了东道国为吸引外资而放松对跨国银行的管制，此外，跨国银行只要在自己的全球网络内部巧妙调拨和运用资金，即可规避并表监管，从事投机活动，使并表监管的目的完全落空。
（三）传统的跨国银行监管方式对银行内部监管并不重视，各跨国银行对内控机制的建设各行其是，缺乏科学、统一的风险测量标准。传统的跨国银行监管方式立足于运用法令、政策或惯例的力量，从外部划定整齐划一的监管措施来防范和控制银行体系的风险。其风险防范的重点是信用风险，并主要通过资本充足率的要求来达到这一目的。但随着以金融衍生品为代表的表外业务的迅猛发展，银行所面临的主要风险也发生了变化。由于银行持有衍生商品头寸的期限较短，因此由利率、汇率或其它价格发生不利变化所引起的市场风险要比信用风险更为突出。而防范市场风险的最佳途径就是在银行内部设立第一道屏障——内部风险预防和控制机制（以下简称内控机制）
在传统银行监管方式下，各跨国银行对内控机制的认识尚处于自发阶段，由于缺乏权威部门颁发的统一风险评估标准，各银行或是无所适从，或是各行其是，风险监控不利导致表外业务风险扩张的案例不胜枚举。1995年2月，著名的巴林银行（Barlings PLC）由于交易员超过授权额度，蓄意隐匿交易，造成日经225指数期货亏损10亿美圆，巴林银行资不抵债，被迫清盘。有些专家指出，像此类风险，从外部监管角度是难以查知和实施有效监管的，若有一个较为完善的内控机制，巴林银行是完全可以纠正交易员的违规行为，抑制风险的蔓延的。但是巴林银行的内控机制流于形式，其交易员身兼交易与稽核二职，根本不能有效实施监督稽核职能，最终造成了无可挽回的后果。9因此，内控机制的建设须与外部监管并举，在某些领域甚至可以发挥外部监管所无法达到的效果。但银行监管当局长期存在的“以我为主”的监管作风，无疑阻碍了跨国银行内控系统的建立和完善。
三、 跨国银行监管的发展趋势
二十世纪九十年代国际银行业的动荡不安使各国监管当局深刻认识到更新跨国银行监管措施对稳定国际金融市场的重要作用，于是主要国家金融监管机构采取了一系列举措，试图改变各自为政的监管方式，探求对跨国银行实施综合性监管的新思路。
（一）跨国银行市场准入条件的趋同。
发展中国家在跨国银行准入条件问题上，一直存在着泾渭分歧，这种分歧，实际上是资本输出国与资本输入国在根本利益上的冲突。发达国家强调竞争机会均等，即应保证跨国银行和东道国银行获得均等的竞争机会，并以严格的互惠标准（镜像互惠）为筹码，要求发展中国家大幅降低准入条件。发展中国家出于保护本国金融业的目的，对准入问题采取审慎的态度，以“最惠国待遇”为准入的基本原则，规定严格的准入条件，迫使跨国银行知难而返。
进入二十世纪九十年代后，全球经济一体化的趋势有力地推动了金融自由化的进程。一方面，跨国银行在发展中国家新兴市场的发展潜力和盈利机会的吸引下，纷纷向这些国家拓展业务，甚至通过“院外集团”（Lobbying Group）游说本国政府，向发展中国家施压迫使其开放金融市场；另一方面，发展中国家国民经济高速增长与金融体制相对滞后的矛盾愈来愈突出，也迫切需要加快金融体制改革的步伐，加上来自发达国家的压力，开放金融市场的问题终于摆上了发展中国家的议事日程。
经过长期的谈判与磋商，乌拉圭回合达成了《服务贸易总协议》发达国家认可了银行准入在多边体制中适用最惠国待遇的原则，发展中国家亦同意按照谈判所确定的具体承诺，给予外资金融机构国民待遇。GATS作为发达国家与发展中国家各自主张的折衷，反映了国际上对跨国银行准入条件趋同的倾向，即无论是发达国家还是发展中国家，都认识到应考虑不同的经济发展水平和逐步自由化的原则，有选择有步骤地放宽跨国银行的准入条件。
（二）普遍重视对跨国银行的合并监管。
长期以来，跨国银行为开拓市场而进行的金融创新和监管者为防范风险而进行的监管活动，形成了国际金融市场不断演进的博弈过程。跨国银行为逃避各国金融法规的管制，规避利率、汇率风险，大规模地开展金融创新尤其是表外业务。与此同时，跨国银行为实现其全球战略，不断地掀起银行业的兼并浪潮。银行业的兼并在推动银行规模扩大的同时，也逐渐淡化了银行业与保险、证券等行业的界限。跨国银行的上述活动加大了单一国家监管的难度，造成了“监管落空”的局面，对国际金融业的安全与稳定造成了威胁。
由于《巴塞尔协议》的执行问题重重，为统一金融监管当局对合并监管问题的认识，1992年7月巴塞尔委员会颁布了《关于监管国际性银行集团及其跨国分支机构最低标准的建议》（以下简称《巴塞尔建议》），其主要内容包括：跨国银行应处于各国金融监管当局的合并监管之下；跨国银行设立分支机构应征得母国及东道国监管当局的双重认可；母国监管当局有获取跨国分支机构信息的权利；如果东道国监管当局认为上述条件未被满足，则可严格控制或禁止这类银行设立分支机构。1997年初，巴塞尔委员会又了《有效银行监管的核心原则》（以下简称《核心原则》），其中23条到25条专门强调对跨国银行的合并监管。《核心原则》确定母国监管者的责任是必须实施全球性并表监管，对银行在世界各地的所有业务进行充分的监测，并要求其遵守审慎经营的各项原则。东道国监管当局的责任是必须要求外国银行按照东道国国内机构同样遵循的高标准从事当地业务，即对跨国银行实行国民待遇。此外，《核心原则》还强调母国和东道国监管者必须建立联系，共享信息，以杜绝跨国银行的内部交易。
（三）由单一的信用风险监管走向全面性风险管理，市场风险正逐步引起各国监管当局的重视。
信用风险（Credit Risk）是指交易对象未能履行债务的风险，早期曾是银行业的主要风险。但是随着银行国际化的增强和国际金融业务的不断拓展，尤其是以衍生性金融商品为代表的表外业务蓬勃兴起，单一信用风险的监督机制开始显得捉襟见肘，对信用风险、市场风险、流动性风险、国家风险、操作风险、法律风险、系统性风险等各种风险实行全面管理，已成为国际银行业监管的一个重要趋势。其中，对信用风险的监管已成为国际银行业风险监控的重点。
1996年1月，巴塞尔委员会在认真听取了市场参与者和成员国央行的意见后，正式公布了《测定市场风险的巴塞尔补充协议》，《补充协议》对市场风险作了明确的界定：市场风险即由于金融商品价格的变化而引起的对持有这些金融商品敞口头寸的银行或其他金融构可能造成损失的风险。《补充协议》还制定了全球统一的估测跨国银行市场风险的定量标准，即“风险额”概念（Risk Value）。风险额是一个统计学上的概念，是指在一定的可信度内，在未来某个时间段由于所持有的金融商品市场价格的潜在变化所可能引起损失的最大值。《补充协议》还根据不同的金融市场交易规定不同的风险权数或资本要求比例，以引导跨国银行从事低风险的金融交易，从而达到降低市场风险的目的。总体而言，《补充协议》对跨国银行市场风险的监管给予了充分的重视，特别是引入了“风险额”作为银行使用内部模型计算市场风险的直接工具，进一步促进了国际金融风险管理技术的发展，这对于防范金融风险尤其是跨国银行表外业务的市场风险具有重要意义。
（四）在监管方式上，强调对跨国银行的持续性监管。
为了实施“有效的银行监管”，《核心原则》对传统的金融监管方式作了进一步改进和规范，明确提出对跨国银行的持续性监管安排。《核心原则》指出，持续性监管手段应包括某种形式的现场和非现场稽核，监管者必须具备在单一和并表基础上收集、审查和分析各家银行的审计报告和统计报告的能力。《核心原则》对传统的以非现场稽核为主的跨国银行监管方式提出了质疑，认为单纯依靠非现场检查难以反映银行的真实经营状况，应将监管人员关注而报表反映不出的问题付诸及时的现场检查或利用外部审计对监管信息进行核实。为充分实施对跨国银行的持续性监管，银行监管者（包括母国和东道国监管者）必须与银行管理层保持经常性的接触，全面了解该机构的经营状况。
