发布时间：2023-09-22 10:37:42
绪论：一篇引人入胜的公共管理的公共性，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
一、公共管理中的公共性问题界定
公共管理是公共部门为了促进和保障社会公共利益,运用公共权力对社会公共事务进行管理的过程。由此,公共管理活动中无论是主体还是对象,都涉及到全体社会成员的公共利益,这就决定了公共管理活动必须以公共利益为最终目标,而非某个单个的个体利益。政府的公共权利是全体社会公民赋予政府依法享有并代替公民行使公共权力、管理公共事务的权利。而公共性是指政府公共活动必须实现公民的公共利益,公平、公正地配置公共资源,解决公共问题,处理公共事务。因此,公共性是一切政府活动的出发点和归宿,是衡量公共管理活动是否有效的标准,也是公共管理活动最本质最突出的特性,是公共管理活动区别于其他一切组织活动的根本性质。
二、公共性流失的具体表现
1、公共产品和服务提供不足。提供公共产品和服务是进行公共管理活动的途径,然而公共品需求得不到充分满足的现象时有发生,表现为公共品不足,尤其是保障性公共品数量不足。公共品在市场机制下无法提供,但公共品对于社会的发展和稳定起着至关重要的作用,因此要求政府完成。现阶段政府政绩考核指标主要是GDP的增长,教育、公共卫生、社会保障等保障型公共产品很可能被忽视,造成本应该得到政府重点支撑的公共品供给产生严重不足或价格扭曲现象。
2、社会不公。我国是一个典型的城乡二元结构国家,由于客观因素的存在,社会结构的现状允许社会存在一定的不平等现象,但差别不应过大。目前我国城乡之间存在着巨大的差异,收入差距较大,生活条件的差异大。如果忽视这些巨大差异的存在,社会不公、突发等将动摇我国的改革成果。尽管客观条件、自身因素的确是造成这些差异的不可忽视的原因,但是由于政府工作的片面性和政策倾斜,少数地区的公民没有享受到应有的普享型公民权利,或本应享受到的权利被他人侵犯,这些都属于公共性流失。
3、政府机构臃肿等自利行为。政府工作的价值取向是为公众谋福利,将公共利益最大化。但政府工作者是单独的个体,存在个体私人利益,并希望获得个人利益最大化,这是由理性人所决定的。当政府的工作重心倾向于获取私人利益时,公共管理活动的公共性出现异化。由于现行政府的绩效考核机制以及财政预算机制的不完善,各级政府尤其是地方政府掌握着大量支配资源的权利,因此不断进行自我扩张、增加财政开支,但实际工作成效并不与之匹配。政府工作人员占有的是公众赋予的公共资源和公共权力,然而对资源的不合理利用以及公众监管和制约的不到位使得政府部门的扩张和膨胀现象与日俱增。公共资源原本应当为公众服务,却演化成了为政府部门谋利,使公共管理活动偏离了原有的轨道,变得不再具有公共性。此外,当政府在支配各种资源时,由于具有绝对的权利优势,不可避免地会产生寻租现象,这是对社会经济生活危害较大的行为,不仅浪费了资源,更是对竞争的侵蚀,违背了公平导向的初衷。
三、公共性流失的原因
1、理性经济人假说。在理性经济人假设中,个人和企业在面临选择时都会从自身利益最大化的角度出发作出抉择。消费者的目标是效用最大化,企业目标是利润最大化。这一假说似乎并不涉及到政府或其他公共部门,但事实上,政府部门和其他公共部门正是由一个个这样的理性经济人构成的,他们有私人的需求和利益,依然希望自己的活动能够实现个人效用最大化。同时,他们比起普通居民而言,拥有一定的公共权力,比起普通人更有可能直接为个人谋利。当政府工作人员将个人利益置于首位时,他们的行为和选择可能同整个社会的公共利益发生偏差。在公共部门的私人性与公共性的矛盾面前,这些原本应当为全体公民谋福利的公务人员的行为,不再符合公共事务和公共决策的公共性,致使公共性发生偏差,严重时造成公共性流失。
2、委托制度的缺陷。全体公民赋予了政府管理国家事务的权利,政府部门与社会公民的关系是一种委托关系,这是政府活动的合法性依据。政府部门管理公共事务的权利来自于全体社会公民,因此政府公共活动归根到底就是为人民服务,为人民谋福利。然而现实中由于各种现实原因,这一根本目标发生了偏差。公共需求无法得到充分满足,政府机构臃肿,办事效率不高,服务质量差,民意不能及时反应等现象屡见不鲜,这正是政府公共性流失的具体表现。委托制度造成公共性的流失主要是由于政府公务员在完成任务时,更多的是完成上级交代的任务,并非从最大化公共利益来考虑。
3、一味追求提高政府效率。西方国家首先开始的新公共管理运动,主张在公共管理过程中追求3E目标,即经济、效率和效益。在这场改革运动中,政府的主要任务包括以市场化为导向,缩小政府规模、降低政府行政成本;强调政府的公共服务职能,把公共需求放在首要位置;实行绩效管理,及时为公众提供规范、公正、快捷、透明的服务等等。除了政府部门的改革,新公共管理运动中把政府行政人员设计成为具有“企业家精神”的管理人员,认为政府部门工作者也应当具备企业家精神。然而,开展新公共管理运动的时代背景是当时政府服务部门的效率低下,而随着时间的推移,效率低下得到了一定程度的提高。在奉行效率优先原则的情况下,政府工作的开展围绕效率第一的准则,政府工作的考核也仅仅围绕工作绩效进行。政府工作注重效率的结果就是忽视了公平。当前,解决效率低下不是最主要的问题,而是如何更加合理有效地配置公共资源,使其成为真正意义上的公共资源,在全体公民间合理配置,让公民充分分享社会发展的成果,共同享有社会公共利益。
4、市场化和私有化。在我国改革开放之前,由于政府部门集中了配置资源的绝对权力,政府效率极其低下,出现了市场需求不能得到较好满足的现象。无论是从提高经济效益还是建立一个新的市场主体来看,当时的改革都是必要并且行之有效的。然而,部分改革措施从一开始就损害了社会的公共利益,以极端的方式开展改革,最终伤害了公民的公共利益。市场化进程在一定程度上充分挖掘了政府的潜能,但却让政府丧失了公共性。市场化和私有化只能作为政府部门处理公共事务时工作方式的要求,绝不能成为工作的唯一目标和价值取向。
5、利益集团参与到公共事务中。公共事务的最终目的都是为民造福,但是现实中却有很多实力强大的利益集团总是在公共政策制定初期企图用各种手段改变政策的取向,试图使政策朝着最有利于自我的方向发展,在政策制定和实施中形成扭曲改革的机制。在一些政策的制定中,总可以看到这些利益集团的影响和作用。由于这些利益集团的参与,一些旨在促进社会公平的措施,在实际操作中甚至收到加剧社会不公平的效果。正是由于这些利益集团对公共事务强有力的参与,使得原本具有公共性的政策措施,变得私人化,扭曲了政策制定的初衷。
四、公共性流失的防范及其治理
1、明确界定政府职能范围。政府公共事务是为了弥补市场不足,满足公共需求。公共需求赋予了政府使用公共资源处理公共问题的权利,要求政府为社会提供公共产品,满足全社会公民的公共需求,最终实现公共利益。因此,政府职能范围的界定要区别于市场的功能,只能限于那些市场不能完成且公民又有需求的领域。同时,政府职能还包括制定各种规章制度,即政府的规则制定者角色,这就造成了政府对经济活动的间接干预。在制定各种规章制度时,要充分考虑到社会各个主体的利益划分,使制度向更有利于促进公共利益的方向发展。
2、改善公共物品供给机制。如前文所述,公共品的供给存在不足或扭曲现象,为避免公共性的流失,必须改善公共品的供给机制。首先,明确中央政府与地方政府在公共物品提供上的分工。中国现在实行“自上而下”的公共品供给机制,公共支出的方向和最终的决策是上级集体决策的结果,往往和现实存在偏差。对于不同的领域、不同的行政区域,应该明确划分中央与地方的职能范围。其次,丰富公共物品提供的主体。公共品的提供属于政府的职能范围,但是公共品的生产、投资主体可以由不同性质的单位来完成,可以提高公共品供给的效率。
3、完善公民参与制度。当前,公共事务处理过程是按照政府部门的一系列程序和规则来处理,公民对自己享有的权利并不熟悉。传统观念和意识中,政府是高高在上不可侵犯的,公民应当按照政府政策来行事。但是在现时的委托制度下,是公民赋予了政府支配公共资源的权利,公民理应参与到政务中来,并充分表达自己的诉求。当政府工作与公共利益发生偏离时,公民应该能够很直观的观察到并且及时地纠偏,避免公共利益更进一步被侵蚀。公民参与政府公共管理活动包括很多方面,首先,在政策过程的前期,如制定政策阶段,应当充分考虑公民的意愿,广泛听取民众意见,保证公民的知情权。这就要求建立一个完善的公民表达机制,要求公民的诉求能够得到充分表达。其次,绩效考核除在政府部门内部实行以外,还应该接受以公众为主体的民众考核。绩效考核是新公共管理运动的一大特点,要保证政府工作不偏离公共性的轨道,就要求政府工作人员的工作能够接受公众的考核。现在我国的公民考核政府工作人员的渠道还不够完善,需要进一步结合现实情况,将民意充分考虑到工作中来,这样才能确保政府工作不偏离其公共性的本质要求。
4、培育有效的监督制约手段。在委托制度下,政府的权利来自公民的委托,因此公共事务理应接受委托人的监督。政府越是广泛的接受公民的监督,越是能够公平、公正和公开的执行公共权力,解决公共事务。接受公众监督,能够有效遏制政府部门将公共性向私人性转化,保证政府工作维持公共性的根本。一个社会的公民意识越是强大,这个社会的政府部门企图运用手上的公共权力为己谋私的可能性就越小。随着我国公民意识的觉醒以及科学技术手段的发展、网络的普及等诸多因素,一个新时期的公民社会正在逐步形成并且日益完善。在公民意识觉醒的同时,也要求一个完善的保障公民监督权的制度,让公民的监督真正有法可依;当政府工作出现问题时,公民的监督能够行之有效,诉之有道。
五、结束语
公共性流失的根源是公共利益与政府部门私人利益的矛盾,也是政府工作中效率与公平的矛盾。归纳公共性流失问题的各种应对措施不难发现,缺乏完善和配套的制度是导致公共性流失的一个重要方面。我国的制度建设在经历了30年改革开放过程中已经取得了长足的进步,但是在当今社会暴露出的诸多问题中仍然稍显不足。不可否认,制度建设是一项任务重、时间长、见效慢的过程,但是只要注意了制度建设的方法,明确制度建设的目标,完善对制度的执行,确保执行过程中对公权力的监督,仍然能够确保制度更好地为社会服务,发挥制度设定最原始的目标。制度本身作为一种公共产品,就具有完备的公共性。政府部门在制定或实施一项公共政策时,首先要考虑的必须是这项政策实施前后,公民享受到的公共利益是否发生改变,有没有出现少数人的私人利益侵吞公民的公共利益的现象。保证了制度的公共性,也就保障了公民应该享有的公平、公正的享受公共利益的权利,政府工作也就实现了公共性。
【参考文献】
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公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
【中图分类号】D035
公共行政在十九世纪末成为了一个单独的学科领域；而公共管理则在上个世纪七十年代兴起。在现阶段的发展过程中，二者有着一定的区别，又有着本质的关联。下面我们就来简单的分析公共管理与公共行政的区别与互动。
一、公共行政与公共管理的区别。
第一，内涵区分。公共管理的主要核心是政府管理，有着多元化主体的基本特征，是以公民社会为基础的管理体制。公共管理是一种全新的管理模式，这是一门学科，也是一种新的学位教育方式。公共管理在一定意义上来说，是把公共行政作为基础，将管理学、经济学一级政治学的相关理论与方法进行整合，主要涉及政府以及非政府组织等公共事务。而公共行政则是把刚性规范以及固化原则作为基本的支撑，主要依托于政府主体开展相关的政治统治工作，是国家行政机构根据法律规定开展相关社会公共事务的活动。笔者认为，公共行政主要把政府、法律法规等授权组织机构作为主体，把国家、社会以及自身的相关事务作为客体，根据法律法规展开相关决策、组织等活动的科学体系，有着工具性以及依附性的内在本质。
第二，主客体区分。首先，主体区分。主体就是行为的实施者，可以是单一亦可是多元化的。公共管理主体多呈现多元化，主要以政府、非政府组织以及其他社会组织为主。根据自身的业务范围，对责权范围内的事项进行统筹协调，享有法律范围内的权限自由。公共行政的主体主要为政府以及其他法律授权的相关组织，主要依靠政府代表的相关机构。大多数主要把政府作为单一的主体。其次，客体区分。客体对象主要就是指主体行为的主要内容。公共管理主要重视社会性，对公共服务、公众的参与性以及政府的行政事务的公开化等责任与义务的履行，主要彰显了客体的社会性。公共行政较重视其公共性，对公共权力与利益的执行与维护较为重视，主要有着工具性。权威性以及规范性的基本特征。公共管理的客体有着多样化的特征，在不断的变化与拓展中有着具象化的形式。公共行政有着动态性的特点，主要针对社会发展的实际问题为方向，通过其他学科知识的引入，主要包含着公共管理以及行政管理等领域。公共行政的客体有固有的管理程序，把民生利益为主要导向，维护公共利益是公共行政的主要表现。
第三，内在区分。首先，管理目标区分。公共行政对机构、过程以及程序的管理较为重视，属于内部取向；而公共管理则对项目、结果以及绩效的管理较为重视，属于外部取向。其次，管理体制以及运作模式的区分。公共行政对具体的计划、组织以及指导等基本技能的运用较为重视，主要强的是政策的科学化；而公共管理则更加重视管理的市场化模式。
二、公共行政与公共管理的互动关系
公共行政在历史的舞台上一直是政府公共部门管理的重要理论。在其发展历史中，经历了传统的公共行政学与新公共行政学说的形式改革。作为二十世纪七十年代国际流行的行政改革主流的新公共管理，对传统的公共行政带来一定的_击，这种全面的公共部门管理方法取代了公共行政模式成为了新的管理理念。公共管理与公共行政在发展中有着密不可分的关系。
第一，公共管理模式与公共行政的主体都是社会公众事务进行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通过多元化主体采取合作管理模式开展社会治理，把公共行政中的精华与社会管理进行了细化处理，把行政管理与社会管理充分的融合在一起。
第二，公共行政是一种政府管理模式，公共管理模式的核心主体则为政府作为主，其他非政府组织作为复制管理。公共管理的主体基本上都是以组织的形式表现的。而公共庞合作系统中的组织要通过核心的、关键性的管理部门达到提高组织整体一致性的根本目的，其组织行政有着公共性的特征。公共管理模式中的组织对其行政管理有着共同管理的权利，其行政价值有着中立性的特征，把公共行政在表现形式上转变为实质的将行政管理模式，根据公共管理组织的相关服务内容、社会治理的实际需求等因素构建行政模式，将公共服务与合作治理有效的融合起来。在公共管理中的相关管理工作是社会治理的实际的、共同需求体现，可以通过合作管理模式的表现出来；公共管理行政有着科学化、技术化理论思想，注重与合作活动的开展，彰显着合作之间的信息沟通，通过社会道德体制，优化、完善公共管理活动的开展。
第三，公共管理与公共行政有着规范性的本质特征。在开展具体的活动过程中，二者都严格的执行着相关的规章制度，有着一定的规范性特征。把管理机构作为基本的、主要的活动机构；
第四，公共管理与公共行政的主要目标有着一致性的特征。在社会治理的实际过程中，二者都是将公共利益作为基本的工作目标，开展活动的过程中贯彻执行着公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。
第五，公共管理与公共行政工作在形式上都属于服务行政范畴之内。公共管理与公共行政都是一种社会管理的行政手段，二者有着本质的联系，都属于服务型社会治理模式范畴。
结束语：
公共行政与公共管理二者在历史的发展过程中有着密切的联系。在历史与时代的二者的影响与作用下，公共行政与公共管理有着相互对立的层次也有着内在的无法割舍的必然联系，二者之间的区别与互动等错综复杂的关系会社会治理与改革带来极其重要的影响与启示。
参考文献：
[1]朱晓红，都英杰公共管理与公共行政内涵的比较与争论 [J].华北电力大学学报（社会科学版）2010（1）：78.79.
