发布时间：2023-10-27 11:02:32
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中图分类号：F830．6文献标识码：B文章编号：100－4392(2008)10－0033－04
易县扶贫经济合作社，是在中国社会科学院农村发展研究所、美国福特基金会和孟加拉乡村银行的资助下，于1993年10月正式成立的民间社团组织，是全国首家小额信贷扶贫试验单位。该社借鉴孟加拉乡村银行的模式，向贫困乡村广泛提供小额信贷服务，在一定程度上解决了贫困地区融资难的问题，在扶贫到户、提高扶贫资金的运作效率等方面都进行了有益的尝试。同时，在它的发展历程中也暴露出一些问题，是我们需要关注和认真思考的课题。为此，我们对易县扶贫经济合作社的发展情况进行了深入调查。
一、易县扶贫经济合作社基本情况
河北省保定市易县是山区农业大县，总面积2534平方公里，其中山地面积占85％左右。辖28个乡镇(处)、469个行政村。全县拥有16万户， 55．5万人口，其中农业人口44．7万人；耕地面积55．3万亩，人均耕地1．00亩。1986年易县被列为河北省重点贫困县，1994年被列为国家实施“八七”扶贫攻坚计划中的重点扶持贫困县，2001年再次被列为省扶贫重点县。
截至2007年底，易县扶贫经济合作社先后在易县14个乡镇累计发展中心195个，发展小组3437个，扶贫22959户，其中妇女受扶持率达到83％，累计发放贷款8479万元，直接受益人口85714人，在占全县41％的行政村建立了扶贫社的基层机构。
扶贫社为之服务的128个重点贫困村，占全县行政村的27．3％；所涉贫困户2．47万户，贫困人口8．9万人，占128个重点贫困村人口的88．3％。其中，年人均收入低于637元未解决温饱人口3．5万人，在637元－882元之间的贫困人口3．2万人，介于882－1200元之间的低收入人口2．2万人。在这些贫困村现有农村信用社19家，邮政储蓄网点9家。近五年，这些金融机构从未发放过农户贷款。（一）服务对象
扶贫社主要为贫困农户特别是贫困妇女提供小额信用贷款支持，帮助其发展家庭种养业、手工业等。目前贫困户的标准为：上年人均收入低于1000元，家庭总资产不超过1万元，家庭主要成员具有创收能力。2004年后随着业务的发展和管理的需要逐渐提高了放贷的标准，中等或中等偏下的群体如城镇下岗职工、待业人员、失地农民都有可以成为承贷主体。
（二）运作模式
扶贫贷款的显著特点是小额度、短周期。每笔贷款一般在几百元至几千元人民币之间，期限一般在3个月，最长1年。从1993年成立到2008年初，扶贫社小额信用贷款运作模式主要有两种。模式一是扶贫社成立时就采用的运作模式，由于贷款金额很小，已基本停止采用。模式二是从2004年8月份开始试验推广的模式，主要的特点是：
1．成员标准：贫困农户家庭净资产不超过两万元，上年家庭人均纯收入1500元以下，以有创收能力的妇女为主。
2．贷款额度：第一期贷款额度以2000元为上限，如果第一期贷款能够按时偿还，则可得到更大额度的后续贷款。目前第二期以3000元为上限，第三期以后以4000元为上限。
3．小组基金和强制储蓄：小组基金按贷款额的1％在放款当天一次收清；强制储蓄是每周按贷款额的2‰交纳，在农户按期还清贷款之后将强制储蓄退还给农户。
4．贷款担保方式：五户联保。以5户贫困户(主要是妇女)首先加入扶贫社自愿组成小组，直系亲属不得在同一组内。再由6―8个小组组成1个 “中心”。每个中心自己选出小组长和中心主任，实行自我管理，并自己选择适宜的生产经营创收活动，就可以得到小额度、分阶段的持续贷款直至脱贫。小组成员之间互相帮助、互相监督，并负有连带清偿责任，“中心”成员定期定点放款、收款，并对入社社员开展培训活动。
5．贷款的回收：目前有两种方式，一是整贷零还、按周还款，全部贷款在50周内还清；二是整贷整还，即按协议还款，最长期限不超过九个月，扶贫社只在每周收取利息、个人储蓄，本金到期一并归还，由信贷员每周在中心会议上收取利息。
6．服务进村到户。所有的贷款申请、培训、取得贷款以及还款都在农户所在的社区(村)内完成。
（三）贷款利率及服务费用
农户与扶贫社签约时的签约年利率为8％，但由于偿还方式特殊，既有小组基金又有强制储蓄，而且还每周还款，所以实际利率为年利率16％，较金融机构的贷款利率高，但比民间借贷利率低。扶贫社之所以确定这一利率标准，是基于以下原因：
一是较高利率才能使扶贫资金真正到达村民特别是贫困者手中。贷款利率如果不高或者零利率，贫困社区中各类农户都会出来争夺这份“廉价午餐”，特别是那些强势人群、先富裕起来的人群，有可能利用自己的地位与势力“霸占”这类贷款，一般的村民尤其是真正贫困农户往往难以沾边。
二是较高利率才能解决高违约率问题。低利率将给借款者―个错觉，即小额信贷用好用坏无所谓。在较高利率的压力下，贷款者不但要还本，而且要付高利息，因而就使贷款者产生精心经营的压力与动力，如无特殊“天灾”“人祸”，就必须成功。
三是较高利率才能覆盖小额信贷的高成本。小额信贷的设立，除了支持贫困村民使用贷款发展家庭生产经营增加收入外，还要提供它自己的组织本身运作所需要的成本，包括办公用品、人员服务费、通信、交通等的支出。如果小额信贷不能通过利息收入覆盖它与社区共管组织的成本，那么它本身也就不能生存下来。
扶贫社的贷款利率较高但全部执行同一利率。这样一方面便于扶贫社对贷款管理，防止腐败现象产生；另一方面，执行同一利率让承贷感觉到人人平等，杜绝了特权阶层的产生。
（四）贷款投放和回收形式
易县扶贫社共有信贷员20人。除中心社有固定办公场所外，分社与中心均无固定地点，一般是在村委会。贷款投放方式为集中式放款。
贷款的投放主要包括以下几个阶段：
贷款申请阶段。易县扶贫社分社信贷员首先对农户、小组长、中心主任等所有成员进行培训，使每位成员了解扶贫社的有关规章制度。接下来由需要借款的农户递交入社申请书，信贷员对农户填写的有关情况进行调查核实，填写农户基本情况调查表，同时填写农户入社申请审批表。入社后的农户自愿组合，每5户为一个小组，并由小组内部自己选举产生小组组长。再由需要借款的农户填写借款合同，小组成员在联保协议上签字，中心主任同意，信贷员填写中心贷款申请审批表及调查报告，就可向分社提出借款申请。
贷款审批阶段。由分社主任对信贷员填写的需要借款农户入社申请审批表、贷款申请审批表、联保协议签署意见，并汇总各种申请材料，递交县社审批。
贷款发放阶段。总社批准后，分社发出贷款通知书。信贷员取款后与中心主任或分社会计到中心放款，并对贷款农户进行项目再培训，对有关项目知识掌握情况进行检查。培训后，扶贫社与借款人签订借款合同，由借款农户在付款凭证上签字取款，并登记社员还款记录本和中心账目。放款后一周至两周由分社主任到户抽查贷款是否落实到项目上。
贷款收回阶段。每周信贷员回收贷款本息并在借款人还款记录本上签章。信贷员收款后要填写收款表报分社，分社根据周报表填写月项目进展表、会计月报表、和业务进展表，每月报县社一次。
（五）借款人信用状况评价
借款人信用评价首先是在互助小组内部完成的。村民采用完全自愿的形式建立小组，并自己选举产生负责人。一方面，信用程度低、不具备生产能力的人小组是不接纳的；另一方面，小组中的各个农户，还具有互助、互督、互保的义务和责任。这就保证了互助小组内部的的信用。
贷款机构对借款人的信用评价，是建立在小组评价的基础上，考察小组评价结合农户自身意愿，贷款人是否具备正常生产能力，项目是否可行，然后决定是否放款。其次通过对借款人实行连续放贷机制，即信用良好的农户可以得到连续放贷的支持，信贷额度会更高，以此推动农户建立较高的信用。
（六）可持续性分析
通过易县扶贫社小额信贷的连续扶持，到2007年底，易县已有6000多户贫困户得到了稳定性脱贫，扶贫社累计实现利润132．2万元，可用资金为905．6万，初步具备扶贫业务的可持续发展能力。
下表反映了最近五年来易县扶贫社的业务发展情况，从表中我们可以看出贷款农户逐年增多，累计贷款额也在逐年增加，妇女比重逐年略有下降，但财务指标比较稳健，2006年及2007年资产回报率、资本回报率、经营自负盈亏比率和财务自负盈亏比率都有所增加。
二、易县扶贫社成功的经验及发展中的问题
（一） 成功的经验和启示
1．正视贫困人口的金融需求，为贫困人口提供金融服务，使利用金融改变山区贫困面貌成为可能。易县扶贫社以贫困人口尤其是穷困妇女为服务对象，正视穷人的金融需求，以五户联保方式来提供贷款服务。此举不仅给了贫困人口靠自己双手致富的机会，使穷人有了团队感，有了互相帮助和督促的愿望，来实现致富目标。更重要的是小额信贷作为一种金融创新使众多贫困人口享受到了金融服务，提高了对金融的了解，对于我们利用金融来改善山区贫困落后面貌这一做法具有可行性。
2．小组联保制度降低了信息成本和经营风险，保证了扶贫社的可持续经营。扶贫社实行的“小组联保”制度，小组成员间相互担保和相互监督的关系明确，成员间也相互了解，信息不对称的偏差小，这种针对“乡村熟人社会”的制度设计，降低了扶贫社掌握借款农户的基本信用的调查评级成本，也降低了扶贫社的经营风险。
3．每周还款的方式降低了扶贫社的资金回收风险。每周还款的方式是由小额贷款的性质所决定的。一是小额信贷服务的都是贫困地区，村民绝大部分都处于贫困状态，家庭底子薄，过去几乎没有信贷经验，难以从事大规模的经营活动，只适宜从事那些无风险或小风险、易操作、周期短、见效快的小型项目。二是每周须偿还的金额较小，一般都能按期还款，即使贷款户项目失败，一般也都发生在贷款期过半以后，大部分贷款本金已收回，降低了资金风险。
4．推行市场化运作模式，有效改善了当地信用环境，实现了扶贫社和农户的双赢。科斯的交易费用理论认为正规金融机构不愿为贷款额度小，居住分散的贫困群体提供信贷服务，因为这样做的成本很高。但扶贫社以高于商业银行的贷款利率向农民发放贷款，仍受到了农民的普遍欢迎，说明农民也希望利用信贷来改善自己的生存状况。但是这一市场化的做法，在最初也遇到过很大的困难。
易县是省级贫困县，多年接受国家扶贫救济，在民众中形成了“扶贫款不用还”的观念。小额信贷发放初期，由于思维惯性和对小额贷款的不理解，许多借款户拒绝还贷，一些村的大喇叭甚至宣传“扶贫贷款是外国人的钱，不用还”，受此影响小额贷款大量沉淀，贷款违约率高达19％，扶贫贷款工作一度陷入绝境。为此扶贫社的领导与员工进行了大量基础工作，逐户宣传解释，普及金融知识，强化信用观念、市场观念，并紧紧抓住农户联保这一熟人社会的相互监督手段，促使农民履约还款，保证小额信贷工作的持续开展。到2007年底，该社贷款回收率达到99％，实现了资金的良性循环，农户也普遍养成了良好的信用习惯，实现了二者双赢。
（二）发展中存在的问题
1．后续资金不足，扶贫效果不能最大限度地发挥。小额贷款属于规模经济，每个中心社资金规模达到190－200万元时才能有效实现成本的覆盖，到目前为止，易县扶贫社资金来源中有孟加拉乡村银行与美国福特基金会的捐助、中科院550万元的软贷款和历年利润滚存，共计905．6万元，虽初具规模，但“只贷不存”的模式使小额贷款的可用资金量非常受限。
目前易县规模最大的中心社资金规模仅123万元，扶贫社资产总规模仅万元，与规模要求相去远，急需扩大可用资金。另据调查，农村资金需求量非常旺盛，每户资金需求在1．5－2万元之间，而现在扶贫社只能提供户均1500元的资金，资金满足程度不高。
2．没有合法身份，发展受限。由于扶贫社所属的公益性小额信贷组织还没有相关的法律和政策法规予以支持，无法确定合法身份，严重影响了组织的发展，也影响了机构的筹款，甚至合法权益受到侵害。如在发展过程中扶贫社试图利用农行资金合作扶贫，但受法律主体地位限制，无法运作。
3．内部风险控制机制有待进一步完善。扶贫社经营管理水平还不高，业务发展中个人倾向性色彩太浓。小额信贷发放初期，信贷员管理资金终端地位不明确，中心主任权力过于集中，曾一度出现中心主任架空信贷员案，大量贷款形成逾期。为此扶贫社在逐笔审查贷款的基础上，有针对性对信贷流程进行了调整，进一步明确了信贷员作为内部贷款管理终端的地位和作用，减少了中间环节，形成中心主任协助、组长配合下的定点收贷模式，大大改进了原有的管理方式。但扶贫社的组织结构尚未健全，内部管理体系还不完善，突出表现为内部监管部门缺位，机构内部自上而下强有力的监管系统尚未形成，风险控制意识较弱。
三、建议
（一）拓宽融资渠道，保持小额贷款组织的可持续性
正规金融机构可通过参股或批发贷款方式，参与扶贫社发展。2007 年 1 月，全国金融工作会议确定了中国农业银行改革的十六字方针，即“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”。农行股改后，仍然把发展县域金融作为重点，但其经营方式与股改前有很大的改变。其中一个重要的变化将是通过开展批发贷款业务、入股其他农村性金融机构成为农村金融的主要力量。因此，农行、农村信用社等金融机构向农村扶贫社提供贷款或参股，再由扶贫社发放给农民，可达到既服务“三农”，又获取利润的双赢目标，同时也解决了农村扶贫社因只贷不存，造成资金来源短缺的难题。
建议将政府部门的扶贫资金嫁接到扶贫社这种扶贫模式上来，即将每年政府下拨的扶贫资金划出一部分，拨到扶贫社运作，到期收回。这将大大提高扶贫资金的使用效率。经过试点、运作，条件成熟后可把扶贫资金的大部分用于扶贫社这种农村发展的有效模式。
（二）尽快制定相关法律法规，明确扶贫社的合法地位
为搞好这项调查工作，市有关部门已经做了大量的前期准备工作，并在永昌镇进行了试点，取得了很好的成效，为下一步全市开展调查工作奠定了扎实的基础。刚才，永昌镇介绍了试点工作的经验和做法，值得大家学习和借鉴；市农办陈新主任就如何做好调查工作进行了部署，并提出了具体要求，为这次全面调查工作明确了目标和任务，我完全赞同，请大家回去后，按照各自的职能，结合本地和本部门实际，认真抓好落实。下面，我再讲几点意见。
一、充分认识这次调查工作的重要意义
加快村庄基础设施和公共服务事业建设是推进社会主义新农村建设的重要内容之一，直接关系到农业生产条件的改善、村容村貌的改变和农村生活质量的提高。近年来，市委、市政府十分重视农村基础设施和公共服务事业建设，从农民群众迫切需要解决的问题入手，实施了“百千”工程、康庄工程、农村饮用水工程、有线广播进村入户工程等统筹城乡发展的系列工程，加大了对农村基础设施和公共服务事业建设的投入力度，农村基础设施条件进一步改善，公共服务事业建设不断推进。其中，“百千”工程实施以来，已累计完成10个示范村，64个重点整治村和280个一般整治村建设任务，投入建设资金13亿余元，新增村内道路建设面积243万平方米，新增住宅建设面积89.6万平方米，拆除空旧房763万平方米，新增绿化面积133万平方米，新建垃圾房（箱）5150座，新装路灯8042盏，消除“赤膊房”64.2万平方米，整治河道建设98公里，改善农村饮用水人口7.8万人，新增无害化卫生厕所8500多户。当然，其它方方面面成绩不再细说了，从总体情况看，可以说是成效显著，变化巨大。
在看到成绩的同时，我们也应该清醒的认识到，通过这几年的建设投入，农村的面貌有较大改变，但从全市范围来讲，当前农村基础设施和公共服务事业与农村经济发展水平还是不相适应，有些村庄的环境整治还处于从点向面推进的阶段，村庄生活垃圾、生活污水设施和生活供水设施、信息服务设施等还不能完全适应广大农民群众的需求。虽然大家对农村基层的总体情况比较了解，能够说出一个乡镇（街道）、一个村方方面面的数据和百分比来。但具体到一个村的基础设施和公共服务事业等情况，没有确切的数据，心中并没有底。同时，由于各地经济、社会发展水平不同，地域、区位条件有别，农民群众的愿望要求也不尽相同，希望政府帮助建设的项目和提供的服务要求也不一样。现在不少地方不了解农民最想要解决的是什么问题，工作的盲目性很大。再由于对农村的基本情况不清楚，政府的许多投资有一定的盲目性，投资效益不高，不能把有限的资金用在刀刃上。
因此，在全市范围内开展村庄基础设施和公共服务事业现状调查工作，才能把我们的家底真正摸清楚，才能真正了解农民最迫切需要解决的问题，才能进一步提高财政资金的使用效率。可以说，搞好这项调查意义十分重大，它不仅有利于各级党委、政府在下一阶段社会主义新农村建设工作中，按照科学发展的要求，依据实情，把握全局，统一规划，突出重点，分类指导；而且有利于合理配置资源，科学决策，切实解决好新农村建设中农民群众反映的迫切问题；也有利于各级各部门进一步转变工作作风，深入基层为民办实事，进一步密切干群关系。因此，各级各部门要充分认识开展调查工作的重要性、紧迫性，务必高度统一思想认识，高度重视这项工作，层层落实工作责任，确保这次调查任务保质保量如期完成。
二、明确任务，切实抓好这项调查工作
这次调查是一项全市性的专项调查，调查对象为市域范围内目前所有的自然村及以上的村庄，即对每个村庄基础设施建设和公共服务事业现状进行全面、专项、详实的逐村调查，全面了解和掌握每一个村庄基础设施和公共服务事业现状，调查的内容分为基本情况、基础设施和公用服务事业，以及问卷调查等四大部分。
这次调查工作内容多、指标新、范围广、要求高，与以往的常规调查有所不同。在调查内容上，涉及所有村庄内的基础设施和部分公共服务事业的情况；在指标设置上，涉及到城乡统一供给饮用水、污水治理、垃圾统一处理，以及通信网络等；在调查对象上，涉及全市应普查的所有行政村、自然村和农户；在工作要求上，时间紧且要保质保量，并尽可能采用现代信息网络手段。因此，要求市调查领导小组办公室抓好各乡镇、街道调查人员培训这一环节，特别是对村报账员和驻村指导员的培训工作，这是搞好调查工作的基础和关键。下星期市里将要举办调查人员业务培训，我这里要着重强调一下，培训工作必须做到应训尽训，务必使每位参加调查工作的人员对调查指标的概念理解正确、填写规范完整，确保调查数据准确无误。
在这次调查中，市是主体，乡镇、街道是中坚，村报帐员和驻村指导员是工作基础和力量，大家的工作态度和责任心如何，关系到整个调查工作的成败。因此，大家一定要有高度的责任心，绝不能敷衍了事。各调查人员在调查时一定要进村入户，实事求是，耐心细致地按照附表（件）要求以现行政村为单位逐栏、逐项据实
统计填表，既不要掺杂水分，也不要缩小数字。有的地方报统计数据，为了政绩把情况报得好一点，有的地方为了争取资金把问题报得严重一点，这两种情况最后都会导致自己吃苦头。要明确调查责任，填表后村会计和驻村工作指导员要签名，村要盖章确认。乡镇、街道要选派熟悉村庄情况、责任心强、工作认真负责的同志经常下村指导和帮助，对村庄报送的表格逐村逐张审核，并形成统一的电子文档通过农民信箱上报市调查领导小组办公室。按照省里要求，11月25日市里完成统计数据上报工作，村里的调查工作务必在11月10日前完成，市和乡镇（街道）的审核、汇总、分析和上报等工作务必在11月15日前完成。第四季度农村工作不少，各级各部门的工作将趋于繁忙，加上各级换届，希望大家统筹协调安排好各项工作，克服一切困难，组织专门力量，集中精力和时间，扎实做好这项调查工作。三、确保高质量按时完成调查任务
这次调查由于时间紧、任务重、要求高，为及时完成调查工作，确保数据真实可靠、有决策参考作用，各级各部门在工作中要把握好以下几个环节：
1、加强领导，落实责任。为做好调查工作，市政府办公室将下发《关于全面开展村庄基础设施和公共服务事业现状调查的通知》（富政办[20__]128号），对调查目的、调查方式和内容、时间安排、工作保障等提出明确的要求。各乡镇、街道要认真按照《通知》和今天会议精神，加强领导，精心组织实施。市里已经成立了这项调查工作的领导小组，并下设办公室。市相关部门必须紧密配合，齐心协力，组织好调查力量，落实好工作保障。各乡镇、街道是具体操作的，近期要把这项工作作为重点，抓紧建立相应的组织机构，明确专职领导，具体抓这项工作。会后，各乡镇、街道领导班子要作一次专题研究，抓紧制订实施方案，及时进行全面动员和部署，保证调查工作顺利开展。
[中图分类号]R195.1 [文献标识码]A [文章编号] 1672-4208(2009)19-0007-03
在社区卫生服务中开展中医药服务是我国认真贯彻党的“中西医并重，发展中医药”卫生工作任务的具体体现，是一种由当地政府投入资金、当地卫生局负责管理、社区全科医师团队负责实施，以中医药适宜技术的运用为抓手，针对社区全体居民的福利型卫生保健服务。《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》(国发[2006]10号)中指出，要发挥中医药和民族医药在社区卫生服务中的优势与作用，加强社区中医药和民族医药服务能力建设。中医药进入社区，是由中医药具有的显著疗效和特色优势决定的，是开展好社区卫生服务工作的必然选择。笔者对广州市白云区社区卫生服务机构中医药服务的现状进行调查分析，报道如下。
1 对象与方法
2007年4月～2008年10月由广州市白云区卫生局向本区内的32间社区卫生服务机构统一发放书面调查问卷和电子调查表格，统一回收。在数据整理期间，遇到数据填写不正确的问卷，由书面调查结果与电子调查问卷进行核对，发现错误或疑问，利用电话进行询问纠正。数据整理完毕后，选择部分社区卫生服务机构进行实地调查，并检验调查结果的准确性。采用描述性研究与分析性研究相结合的方法，以问卷调查、现场调查和现有资料为基础，运用比率分析法和SWOT分析法相结合的方法对广州市白云区社区卫生服务机构开展中医药服务的调查情况进行分析和研究。
2 结果
2.1 发展概况 广州市白云区共设置32个社区卫生服务机构，现已有28个机构开展了中医药服务(其中有1个社区卫生服务中心由于停业装修，未能参与此次调查)，有2个社区卫生服务站未纳入广州市城镇职工医疗保险定点医疗机构范围。社区卫生服务中心主要是由政府医院和企事业单位举办，社区卫生服务站主要由个人、社会团体举办。见表1。
2.2 中医药人力资源现状 参与此次调查的31个社区卫生服务机构共有卫生技术人员940人，其中13个社区卫生服务中心占70.21％，18个社区卫生服务站占29.79％。医师与护士的比例为1.02：1，其中13个社区卫生服务中心医师与护士的比例为1.03：1，18个社区卫生服务站医师与护士的比例为1：1.04。中医执业医师共有85人，占卫生技术人员总数的9.04％，占执业医师总数的22.67％；其中13个社区服务中心有中医执业医师50人，占服务中心卫生技术人员总数的7.58％，占服务中心执业医师总数的17.99％，占社区机构中医执业医师总数的58.82％；18个社区服务站共有中医执业医师有35人，占服务站卫生技术人员总数的12.50％，占服务站执业医师总数的37.23％，占社区机构中医执业医师总数的41.18％。参与此次调查的31个社区卫生服务机构共有85名中医执业医师，其人员素质构成呈以下特点：性别以男性为主；年龄主要以中青年为主，30-和40-年龄段人数占较大比例；学历层次主要集中在大学本科及以上和大专学历，人数随着学历层次的降低而减少；职称主要集中在初级职称和中级职称，见表2。
白云区社区卫生服务机构的中医执业医师参加过全科医学岗位培训的人数仅占中医医师总数的35.29％，培训的合格率相对较高，取得省统考证书人数占参加过培训人数的76.67％，见表3。
2.3 社区卫生服务机构提供中医药服务的现状 参与调查的31个社区卫生服务机构已有17个机构开展了慢性病中医保健服务，有20个机构已经开展了慢性病中医康复服务；在开展中医药服务项目方面，目前主要是以中医理疗、针灸、推拿和火罐等基本项目为主，其他服务项目只有小部分服务机构已经开展。参与调查的31个社区卫生服务机构的中医门诊人数仅占总门诊诊疗人数的11.60％，其中11个社区卫生服务中心的中医门诊人数占社区服务中心总门诊诊疗人数的9.35％，18个社区卫生服务站的中医门诊人数占社区服务站总门诊诊疗人数的17.11％。
3 讨论
3.1 分析 根据此次调查结果，对白云区社区卫生服务机构开展中医药服务的情况进行SWOT分析如下。
3.1.1 优势(strength)主要表现为：(1)中医药社区卫生服务贴近社区居民，有较强的可及性；(2)中医药资源丰富，具有的简、验、便、廉的特色并能够很好地契合社区卫生服务的需求；(3)政府对中医药服务投入逐渐加大，高度重视中医药工作；(4)白云区社区居民对中医药服务的需求较强烈；(5)中医药服务方式开始向多元化发展；(6)中医药对老年病、慢性病具有良好的疗效，且药物引起的不良反应较小；(7)中医药服务提供连续、协调、综合性辩证施治的服务，较有特色。以上所提及的这些优势，部分优势在白云区社区卫生服务机构的中医药服务中并没有得到充分利用，如中医药服务方式开始向多元化发展，但白云区社区服务机构所提供的中医药服务方式还比较单一，主要提供理疗、针灸、推拿和火罐等较为常用的中医药服务。
3.1.2 劣势(Weakness) 主要有：(1)政府投入力度还较小，资金缺乏；(2)社区卫生服务机构中医药人员队伍结构不合理、技术水平低；(3)中医药管理工作相对薄弱；(4)中医药社区卫生服务保障制度还不够完善；(5)中医药服务项目尚不能满足白云区社区居民需求。从白云区社区机构中医药人员素质情况的调查结果来看，白云区社区卫生服务机构在中医药人员队伍结构不合理、技术水平低方面的劣势较为突出。
3.1.3 机会(Opportunity)社区卫生服务机构进一步开展中医药服务的外部环境机会主要有：(1)社区医疗服务体系的转变；(2)疾病模式的转变；(3)人口老龄化，老年病、慢性病成为危害人们健康的主要因素；(4)社区居民对健康的重视。目前，医疗服务体系逐渐从传统的三层服务体系向“城市一社区”二层医疗服务体系转变，这对于社区卫生服务机构进一步开展中医药服务来说是一个很好的机会。
3.1.4 威胁(Threat) 目前，白云区社区卫生服务机构开展中医药服务所面临的威胁主要有：(1)西医诊疗的强大优势；(2)中医药的相关法律体系不完善；(3)经济利益的
影响；(4)中医药适宜技术问题突出，特色疗法逐渐减少；(5)中医药天然药物数量减少。从此次调查的结果可以看出，白云区社区服务机构的中医门诊人数仅为总门诊诊疗人数的11.60％，西医诊疗的强大优势是进一步发展中医药服务最大的威胁之一。
3.2 建议
3.2.1 健全社区卫生服务机构中医药服务网络逐步健全白云区社区卫生服务机构的中医药服务网络，卫生行政管理部门要依托现有的社区卫生服务机构网络，不断加强中医药服务的基础条件建设，建立和健全中医科或中医诊疗室，设立中药房，配置中医药设施设备，配备中医药人员，积极创办具有中医特色的社区卫生服务机构。
3.2.2 高度重视中医药人才队伍建设政府应进一步加大对中医药队伍建设的投入，加快落实培养与培训的专项经费，并形成制度。从此次调查结果来看，目前广州市白云区内社区卫生服务机构的中医执业医师严重缺乏。占卫生技术人员总数的9.04％。因此，卫生行政部门应把培养合格的中医全科医师作为社区卫生服务机构开展中医药服务的一项重要工作，解决好社区卫生服务机构中医药人员补充来源问题，鼓励中医药大学生毕业后到社区卫生服务机构就业。另外，目前广州市白云区社区卫生服务机构对中医执业医师的培训力度还远远不够，参加过全科医学岗位培训的人数仅占中医医师总数的35.29％。因此迫切需要加大对中医执业医师的培训力度，提高人员的素质。
3.2.3 进一步完善中医药服务在社区卫生服务机构中的政策制度政府要加强社区卫生服务机构开展中医药服务工作，卫生行政管理部门应有一名分管领导负责，职能部门应配合专(兼)职中医药工作人员，行使政府职能，对中医药事业和社区中医药服务工作进行规划、指导和管理。
3.2.4 加强社区卫生服务机构开展中医药服务的工作政府应采取政策引导和资金支持相结合的策略，设立中医药服务的专项基金，落实政府对社区卫生的中医药服务的财政投入，明确中医药服务工作在社区卫生服务机构的功能定位和发展方向。卫生行政部门还应加强社区卫生服务机构的中医药服务项目建设，支持社区卫生服务机构开展形式多样的中医药服务，并开展社区卫生服务机构的中医药服务先进单位和个人评比表彰活动，逐步建立制度化的奖励机制，调动各方面支持参与中医药服务工作和单位、个人的积极性。
3.2.5 重视中医药社区科普宣传。加强群众健康教育工作
政府及卫生行政部门应积极探索在社区卫生服务发展新形式的情况下，如何开展适合社区居民中医药健康教育的新形式、新方法，重视中医药文化建设，营造社区中医药文化氛围，加大中医药知识宣传普及力度。
3.2.6 建立社区卫生服务机构中医药服务的有效运作机制
3.2.6.1 SO策略 利用外部机会，充分发挥中医药服务在社区中的自身优势。社区卫生服务机构应充分认识到医疗服务体系和疾病模式的转变、人口老龄化进程的加快、社区居民对健康的重视而导致的居民卫生服务需求的变化，充分利用贴近社区、了解社区的优势，提供便捷、质优、价廉、综合、连续、整体辨证施治的中医药服务，开发社区居民潜在的中医药卫生服务需求，增加居民对中医药社区卫生服务的利用程度。
