发布时间：2024-04-02 15:55:31
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一、现状分析：工伤赔偿救济的漫长道路
劳动者一般都被视为弱势群体，为了保护劳动者的权益，《工伤保险条例》也是一改再改，但现状还是不如人意，在实践中仍有许多的劳动者是无法及时得到赔偿的，工伤认定行政确认案件仍然在每年的行政诉讼中占不少的比重，就如我院2008年――2012年间受理的工伤认定案件占总行政诉讼案件的比重为11.3%。其中用人单位作为原告的占工伤认定案件的61.9%，劳动者作为原告的占38.1%。从上面的数据来看，企业对劳动部门作出的工伤认定不服的比率更高，而这些用人单位均是没有给劳动者缴纳工伤保险费，其通过诉讼来达到拖延承担责任的时间，这是工伤认定行政确认案件高发的主要原因。如我院受理的王某诉县劳动部门工伤认定行政确认案件。王某系个体工商户，其雇佣了刘某，并未为其参加工伤保险。某日凌晨，刘某下班回家途中，发生车祸受伤，经劳动部门认定为工伤。始初，王某与刘某协商，后见刘某伤势较重，就对劳动部门的工伤认定提起行政诉讼。法院就王某与刘某的工伤赔偿问题进行协调，最后，刘某放弃部分赔偿款，与王某达成协议。像这类案件是比比皆是，我院就工伤认定行政确认案件的撤诉率为47.6%。
如上面所举得案例，对如此明确的工伤，王某却选择行政诉讼，这是为什么呢？这主要是因为工伤赔偿救济程序非常繁琐，企业选择诉讼有利而无害，而且除了能拖延承担赔偿的时间，有些还能减少赔偿款，企业何乐而不为呢？工伤赔偿纠纷往往要经过：申请工伤认定―――工伤行政复议―――工伤行政诉讼一审――工伤行政诉讼二审―――劳动能力鉴定―――申请复查（市级、省级）―――劳动仲裁―――工伤民事诉讼一审―――工伤民事诉讼二审―――法院强制执行。尽管现行的《工伤保险条例》，取消了工伤确认案件的行政复议前置程序，但即便当事人对工伤确认决定不经行政复议程序而直接提起行政诉讼，受伤劳动者自与用人单位产生工伤赔偿纠纷之日起，到最终获得赔偿仍可能需要二至三年的时间。这在过程中，浪费了大量的人力、物力，特别是劳动者本身经济实力有限，却要花费大量的时间、金钱，才能拿到本应属于他们的赔偿。更有甚者，花费的金钱可能就与他们的赔偿相持平，那这笔赔偿款的意义就显得微乎其微。然而，企业拖延时间却有合法借口，打了行政官司，又打民事官司。行政与民事诉讼相互独立，劳动者即使在工伤认定行政案件胜诉，也只是在前往民事赔偿途中而已，离目的地还尚远。
对该类民行交叉的案件，现实行的是先行后民的审理机制，该滞后的审理模式，致使工伤赔偿救济效率几乎为零，在严重浪费司法资源同时也使司法审判陷入了混乱，出现民事判决和行政判决相互矛盾，从而影响了法院的公正形象，损害了司法权威，如：行政判决认为劳动者与用人单位劳动关系成立，确认行政机关所做的工伤认定正确。然而，当劳动者拿着工伤成立的行政判决提起工伤损害赔偿的民事诉讼时，又发生民事判决否定劳动者与用人单位的劳动关系，认为二者之间构成诸如承揽之类的法律关系，驳回劳动者的工伤赔偿请求。法院对劳动关系是否成立做出了截然相反的法律判断。
二、原因透视：工伤行政赔偿救济受挫的根源
（1）立法缺失：立法不能适应司法的需要。我国立法的精确化、科学化和系统化存在严重问题，特别是对新发现的问题又不能及时的出台一些新法律法规，立法呈现出了相对的滞后性，最终导致了劳动者最终获得工伤赔偿只能是“过五关斩六将”。
（2）追本溯源：行政、民事诉讼各自为阵。工伤认定行政案件，从解决争议角度分析，行政行为违法与合法或对与错的判断固然重要，但不是绝对的。实际上，有大量的工伤认定行政争议提起复议的案件，表面上看，是因申请人不服行政机关的具体行政行为引发的行政争议而产生的，但案件的矛盾焦点或者说申请人真正关注的问题，不是在于行政机关的具体行政行为是否合法合理，而是在于用人单位与受伤职工之间非具体行政行为的争议，即所涉及的是双方的利益协调，简单的说就是劳动者到底能拿到多少工伤赔偿，企业应该赔多少钱给劳动者，更多是一种民事纠纷。
然而现有的审理模式是行政和民事各行其道，就如笔者前面所述，工伤认定行政确认案件高发的主要原因是民事纠纷，只是现是披着工伤认定行政行为这个外衣，产生行政诉讼，行政诉讼只解决行政行为是否正确，而未解决由此而衍生的民事诉讼。行政、民事诉讼各自为阵，各司其职，使企业有了“合法”的借口，产生了以工伤认定行政确认案件来解决民事纠纷的民行交叉的案件。
三、制度展望：行政诉讼附带民事为核心的工伤赔偿救济制度之构建
（一）域外工伤赔偿救济模式的有效借鉴
各国对工伤诉讼模式存有两类通行的立法模式。一类是以德、法、英为代表的特别程序立法模式，另一类是以美、日、荷兰为代表，依附于民事诉讼的立法模式。第二类立法模式中，美国法律认可工伤认定属于行政行为，但认为对于涉及私权的行政行为，法院可以依照民事程序予以干涉并可直接判决。即便如此，美国在普通民事司法程序外，还设置另外一种特别程序化解大量工伤纠纷。日本在2004 年颁布劳动审判法，力图放弃普通程序模式；荷兰虽然适用普通民事诉讼模式，但是在程序上大为简化且存在不少特殊程序规定。从两种立法模式的发展看，雇主个体责任渐趋式微，逐渐趋同于特别程序模式。
（二）行政附带民事诉讼解决工伤赔偿救济的必要性与可行性
如何能够更好的解决好工伤认定行政案件，同时也遏制该类案件的高发态势，笔者认为，必须适用行政附带民事诉讼。也只有行政附带民事诉讼，才能从根本上案结事了。
必要性。行政诉讼和民事诉讼在各司其职，就向两条平行线，但现实的情况总是复杂的，行政和民事有时也会有交叉，正是因为这种交叉，才使行政附带民事诉讼有现实意义。就前所述，工伤认定行政诉讼案件背后主要是因为企业和职工双方的利益在做推手，那么在进行工伤认定行政诉讼的同时也一并解决民事赔偿，即笔者提出的行政附带民事，一来企业通过行政诉讼拖延时间的基础就不复存在了，在工伤事实比较明确的情况下，企业也就不会再进行行政诉讼，那么从根源上就降低了工伤认定行政诉讼的发生率，也使劳动部门在疲于应对工伤认定行政诉讼中得到解脱，有更多的人力、物力、财力去监督企业不规范用工的行为，比如不与劳动者签订劳动合同、不缴纳工伤保险费用等，从而也使企业用工走向良性循环。二来可以达到诉讼程序效益的要求。从对审判效率的提高、司法资源的节约的角度出发，也应将此类案件进行行政、民事合并处理，以期实现诉讼周期的缩短、诉讼程序的简化，从一定程度上也缓解了法院案多人少的矛盾，这也是笔者之所以设计行政附带民事诉讼的重要原因。
可能性。①司法解释与政策依据。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》中规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该规定使行政附带民事诉讼开始了探索之路。2009年，最高法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第9条明确要求，充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。该政策进一步提出了行政附带民事从实体上解决争议的可能性，而且案件的类别、范围也进一步扩大。2010年，最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条规定，“在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理”，该规定又赋予行政许可案件行政附带民事诉讼的权力。从上面的司法解、政策依据来看，行政附带民事诉讼的范围在逐年增加，笔者乐观认为，行政附带民事案件必定会全面铺开，从实体上来解决纠纷，达到“案结事了”的效果；②借鉴刑事附带民事诉讼制度。行政附带民事诉讼虽然是“摸着石头过河”，但也并不是诉讼制度上的“第一次”，并不是没有可借鉴的例子。刑事附带民事诉讼早已运行多年，也取得了一定的成果，能够提供一定的经验，行政附带民事诉讼完全可以借鉴刑事附带民事的审理模式。行政附带民事诉讼与刑事附带民事存在着一定的相似性。首先，一个行为引发两种诉讼。刑事附带民事诉讼中，行为人的一个违法行为，既触犯了刑法又引发了民事法律关系，刑事附带民事诉讼就是将两种不同的诉进行合并，以此来提高司法审判效率。工伤认定类行政附带民事诉讼，也是一种行为产生两种法律关系，与刑事附带民事诉讼有异曲同工之处。其次，从诉讼程序上讲，无论是行政诉讼中附带民事诉讼，还是刑事诉讼中附带民事诉讼，都是利用附带民事诉讼程序处理民事争议，是一种特殊的跨庭审理行为。所以，刑事附带民事诉讼为行政附带民事提供了诉讼制度上的可行性；③已有试点。由于行政附带民事诉讼，在法律上并没有规定，只能是通过试点提供经验，以期能在立法上予以确立该种诉讼制度。我省杭州西湖、宁波鄞州等基层法院都已在开展行政附带民事诉讼，更有以调解的方式审结了行政附带民事诉讼。试点法院一旦取得一定的成果，行政附带民事诉讼必定会成为一种常态诉讼机制。
（三）行政诉讼附带民事程序的完善与构建
（1）程序启动。现行的司法解释、政策都是依当事人的申请才能进行行政附带民事诉讼，即依申请。笔者认为，在工伤纠纷案件中，还是由法院依职权开展行政附带民事诉讼更为妥当。该类案件一旦被贴上行政附带民事诉讼的标签，很多企业就不会为拖延承担民事赔偿而进行工伤认定诉讼。法官在审理该类案件时，可以进行释明，由企业和劳动者进行选择，如果企业和劳动者都认为不需要以行政附带民事诉讼的形式进行审理，法院可以依法只对工伤认定这个具体行政行为进行审理。
（2）当事人的主体资格。行政附带民事诉讼的当事人应当为民事争议的双方主体，行政诉讼的原告既可能是附带民事诉讼的原告，也可能是附带民事诉讼的被告，但行政机关不能作为附带民事诉讼的当事人。
（3）审理期限问题。行政案件的审理期限是3个月，而民事案件的审理期限是6个月，那么行政附带民事诉讼的审理期限为多少呢？笔者认为，既然刑事附带民事诉讼的审理期限是刑事案件的审理期限，行政附带民事诉讼应当也是跟随行政诉讼案件的审理期限，而且一般来说工伤认定案件的案情都不会很复杂，3个月的审理期限完全可以审结。如果碰到复杂的案件，可以通过申请延长审限来解决。
（4）举证期限问题。在行政诉讼中，一般来说，被告的举证期限是收到状副本之日起10日内，而原告和第三人的举证期限，一般是在开庭前。行政附带民事诉讼的举证期限，在一定程度可以参考此规定，但由于行政附带民事诉讼，毕竟还是有一定的民事诉讼的特征，所以笔者认为，被告的举证期限仍然为10天，原告和第三人的举证期限参考民事的举证期限，或者由人民法院来指定。
（5）举证责任。在举证责任的承担上，民事诉讼部分的举证责任实行“谁主张，谁举证”，行政诉讼的举证责任主要是由被告来承担的。笔者认为，行政附带民事诉讼在举证责任上，行政主体仅就其被诉具体行政行为的合法性承担举证责任，原告和第三人主要是在民事上承担举证责任。
（6）审判组织问题。由于行政案件适用的都是普通程序，而民事诉讼既有普通程序，又有简易程序，行政附带民事诉讼因其还需审理行政诉讼，所以从现在的诉讼制度来说，还是应该适用普通程序。当然，现在有些法院已经在试水适用简易程序审理行政诉讼案件，笔者认为，工伤认定行政附带民事诉讼案件在不久的将来，大部分可能适用用简易程序来审理。
（7）诉讼费缴纳问题。行政案件的诉讼费一般来说都50元，而劳动争议案件的诉讼费为10元。行政附带民事案件的诉讼费该怎么收呢？笔者认为，工伤认定行政附带民事诉讼，从保护当事人的诉讼角度来说，还是收10元的诉讼费更为妥当。
渤海湾漏油事件以康菲集团败诉告终，本来备受关注的公益诉讼在该案中没有"用武之地"，案件审理过程中，有多家环保组织曾表示将发起对中海油和康菲的公益诉讼，并已向双方提出要求到现场考察真实的清污情况，以收集证据。但是由于此次渤海湾漏油事故污染海面范围较大，持续时间较长，海洋污染程度较重，取证较困难，公益诉讼最后"胎死腹中"。
新《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。该条文明确规定公益诉讼的案件类型和适格原告，重看渤海湾漏油事件，案件类型符合民诉法规定的公益诉讼案件类型，证明该案完全可以提起公益诉讼，而主体上，按照《民事诉讼法》的规定，只有法律规定的机关和有关组织才可以提讼，那么在渤海湾漏油案中有意愿提起公益诉讼的"达尔文自然求知社"符合，可以代表民众向康菲公司和中海油提讼。在这个事件中，不得不提到的一个国家机关就是国家海洋局，国家海洋局虽然在发生漏油事故后曾经发表过声明称，拟向康菲公司发起上亿索赔。现行涉及海洋生态损失赔偿的最高层级法律为《海洋环境保护法》，该法规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。也就是说，该法对国家海洋局实施国家级索赔提供法律依据。但是我们最终看到，国家海洋局却没有成为渤海湾漏油事件的原告。试设想，如果新《民事诉讼法》早些出台，国家海洋机关作为"法律规定的机关"是否能顺理成章的参加到公益诉讼中呢？
面对以上的种种设想，从渤海湾漏油事件展开来，对我国环境公益诉讼的适格原告展开论证。按照《民事诉讼法》规定的法定机关和有关组织，对于可行主体，我们进行逐一分析。
一、法定机关
首先是法定机关，我们认为能够参与到环境公益诉讼之中的机关可以是行政机关和司法机关。
（一）行政机关的利弊分析
行政机关可以是专门的环境保护机关如国家环境保护局，也可以是专门性的机关，如国家海洋局，林业局，他们可以针对不同领域内的环境污染案件提起公益诉讼。比如"塔斯曼海"油轮海洋环境污染案①，该案开创性地维护了我国的海洋生态环境权益，是我国首次以司法程序确定了海洋生态环境价值，开创了维护我国海洋生态环境权益的先河，提供了运用国内法和国际法维护国家生态环境权益即环境生态公益的成功范例。该案中，渔政渔港监督管理处和海洋局提起的诉讼不是为了维护特定个人或单位的利益，而是为了环境公益，所以该诉讼实际上属于公益诉讼的范畴， 而这两个部门又是行政机关。
环保行政机关在处理环境侵权民事纠纷上具有的优势我们应当看到，由于环保部门是对本辖区环境保护工作实施统一监督管理的环境保护行政主管部门，它们熟悉当地的环境问题、环境质量状况和有关环境统计信息资料，因而在处理环境侵权民事纠纷时，在举证方面较其他组织得心应手，有利于提高诉讼效率。[1]考察日本的公益诉讼制度，日本政府为日本的公益诉讼提供法律援助。1952年《民事法律扶助法》的出台，标志着以基本法的形式标志着对民事案件的法律援助成为政府的责任义务并由政府财政支出费用。根据此法规定，日本法律援助的主管机关为法务省。具体的法律援助事务由"法律扶助协会"②负责。[2]而在2006年4月10日，以《综合法律支援法》为基础的"司法援助中心"正式成立。该中心2006年10月开始业务运作，为市民服务。[3]反观我国的公益诉讼制度，政府的参与度较低，而且政府对于公益诉讼的支持也很微弱。随着我国经济实力以及综合国力的增强，我国法制水平的提高，一批优秀的法律法律工作者涌现出来。国家应当站出来维护公民的合法利益，并且给予参与公益诉讼的公民一定的资金和政策上的支持。
（二）司法机关的综合考量及具体制度构建
其次是司法机关，司法机关参与公益诉讼看似"名正言顺"。研习过我国已有的成功案例，我们认为检察院是最佳选择。检察机关作为国家公诉机关，代表国家利益参与诉讼，这样一个强有力的背景支撑使得在公益诉讼案件中，国家利益能够得到极大的维护。他同时作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，其权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的低位，在国家利益和社会公共利益受到损害之后，检察机关应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。[4]而且一些地方法院，检察院也单独或联合了关于公益诉讼的法律规定，如2008年9月8日，江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。无锡市人民法院、人民检察院根据职能分工，通过办理支持、督促、提起民事公益诉讼案件等方式，共同扼制侵害环境公益的违法行为。这也是国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定。再如云南省，咱三个市的法院中设有环保法庭。《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》将环境公益诉讼的原告限定为检察院，和在我国境内依法设立登记的，以保护环境为目的的公益性社会团体两类上。以上的规定再次佐证检察院作为公益诉讼的原告已经在实践中颇为常见。在公益诉讼中， 当事人双方争议的焦点不再是公民个人的私利， 而是国家和社会的公共利益， 检察机关除了是国家利益的捍卫者，也是公共利益的捍卫者，在公共利益受到损害时，检察院为了维护大多数人民的利益，必须履行职权，有所作为，这样的要求更是明确了检察院参与公益诉讼的正当性。
在我国检察机关提起公益诉讼具体制度的构建中，综合考量公诉科，民行科的性质和职能，我们认为民行科是最为合适的职能部门，民行科工作针对的判决类型是民事，行政案件，这点符合了公益诉讼案件类型。其次，民行科完全可以从事后监督转变为参与案件之中。由此提出了民行公诉，民行公诉[5]是指检察机关对于国家和社会公共利益受到民事、经济违法行为或者行政违法行为严重损害或者可能受到其严重侵害时， 代表国家向人民法院提起公诉， 以追究违法者的法律责任， 保护国家和社会公共利益的一种诉讼活动。那么在环境公益诉讼中，在人民的人身，财产利益受到环境污染损害时，民事行政检察科可以作为独立主体提起公益诉讼。除此外，在检察机关新设部门专门负责公益诉讼案件也是一个构想，如云南设立了主要针对环保案件的"环保监察科"，不得不说，这样的设立具有非常强的地域性。随着我国公民维权意识和法律意识的增强，随着公益诉讼案件的增多，设立这样的一个部门似乎非常有必要，但是在目前我国公益诉讼制度还不甚完善的今天，试点性设立较为可行。
综合考虑，我们认为在我国，由检察院民事行政检察科作为公益诉讼原告，并根据地域的特点，在生态环境脆弱，生态破坏严重的地区设立"环境保护监察科"提起公益诉讼是非常合理的。
二、有关组织（以环境保护组织为"主力军"）
第二类参与公益诉讼的主体则是有关组织，所谓的有关组织，我们认为应该是民间组织。在渤海湾漏油事件中，中华环保联合会、达尔问自然求知社以及自然之友等多家环保组织欲提出公益诉讼，为受害渔民主张权利。可见在环境公益诉讼中，民间组织的实力不容小视。一个组织的成员为了特定团体，特定成员的特定利益走到一起，组织的核心利益和价值取向是一致的，民间组织独立于政府， 可以更好地做到中立，可以不受公权力的影响，独立地本群体的利益发出诉求，由于现在各类公益组织实力的增强，内部组织结构的完善和成员素质的提高，民间组织当中不乏有各行业的顶尖人才，有专业人士的支持， 有自己筹集资源的渠道和能力，可以支持其诉讼活动并负担诉讼成本。这些都是民间组织作为公益诉讼原告不可比拟的优势。
谈到我国民间组织参与公益诉讼制度的构建，环保团体提起环境公益诉讼是带有普遍性的做法， 虽然我国目前环保团体的数量有限， 质素还有待提高， 但是，应该把它们作为最有潜力的主体来培养。当前，我国可以借鉴欧洲国家的做法，采取国家认可的方式， 由国家认可少数经过注册， 成立已经有一定年限， 有一定社会影响， 有一定人员和资源的环保团体具有公益诉讼权， 在环保团体发展更为完善后，再将权放宽。民间组织的职能不仅限于此，"增能"也是民间组织应当担当起的重要职责，"增能"（empower）并非指赋予权利或者授予权利，而是指通过想学习，培训和研讨等形式传播公益理念，传递法律知识，培训诉讼技巧，交流经验，使更多的普通民众具备权利意识和诉讼技能，以便更多的人参与到公益诉讼中来，使更多的人有能力、有意识地拿起公益诉讼的武器，推动某项法律制度或者某种社会观念的变革。[6]虽然"增能"思想不具有立竿见影的效果，但是这种思想的渗透毕竟会让更多的民众支持民间组织的公益诉讼活动，让民间组织参与公益诉讼的热情高涨，诉讼之路更加平坦。
四、结语
法律的明确规定、司法机关的职能所向、公益组织的不断涌现，再加上政府机关的大力支持，我国环境公益诉讼的前景一片光明。如果非要用一句话来形容的话那就是：中国的环境公益诉讼是一场方兴未艾的法律运动。
注释：
①2002年11月23日，满载原油的"塔斯曼海"油轮与中国大连一轮船在天津大沽海域发生碰撞，导致原油泄漏。此次原油泄漏影响海域面积达359 .6平方公里，沉积物中油类含量高于正常值8.1倍。2004年12月24日天津海事法院依法对渔民诉两被告索赔案的8个个案分别作出判决。此次索赔案共有10个诉讼主体，涉及自然人1500余人的利益和环境生态公益，总标的额达到1.7亿元人民币。
②"法律扶助协会"是1952年由日辩联设立的财团法人，目的在于维护需要法律扶助者的权利，确保争议的时间，已于2007年3月底解散。参见http：///wiki/%E6%B3%95%E5%BE%8B%E6%89%B6%E5%8A%A9%E5%8D%94%E4%BC%9A.
参考文献：
[1]蔡守秋.环境政策法律问题研究[M].武汉：武汉大学出版社，1999年版.380.
[2]林莉红.亚洲六国公益诉讼考察报告[M].北京：中国社会科学出版社，2010年版.143.
[3]范纯.当代日本司法制度改革评析[J].日本学刊，2007（3）：41.
[4]陈桂明.检察机关应当介入公益诉讼案件[J].人民检察，2005（7）：31.
小额诉讼程序起源于美国，很多国家引进了该制度。我国根据实际国情，在通过学界和司法界激烈讨论，全国90多家基层法院试行小额诉讼之后，终于，在新民诉法中对小额诉讼制度进行了规定，即第一百六十二条：基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款（基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定）规定的简单的民事案件,标的额为省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的,实行一审终审。随后，多省、自治区、直辖市高级人民法院在新民事诉讼法施行前出台了关于小额诉讼的实施细则或是关于试用小额诉讼程序的意见、会议纪要等。小额诉讼制度为节省司法资源、提高司法效率、方便诉讼当事人、降低当事人诉讼成本等方面产生了积极的影响。但是，小额诉讼由于其制度的不完善，在审判实践中出现了诸多噬待解决的问题。本文拟从审判实践角度出发，进一步分析小额诉讼制度的利与弊，通过调研以及论证分析小额诉讼制度在司法实践中存在的问题，进一步完善小额诉讼制度，以期小额诉讼制度在我国能够更加广泛、规范地运行下去。
二、对小额诉讼的正确理解
（一）小额诉讼与调解之间的关系
调解与小额诉讼都具有简化庭审程序，高效率，低成本的特点。两者具有共性也有区别。小额诉讼程序是从正式的司法制度内探求克服传统审判制度的弊端而逐渐发展起来的，而调解程序则是从诉讼程序外部的多元化纠纷解决机制的视角来构建。正是这种根本性的差异决定了两种程序在我国的相融相生、和平共存。目前，在我国实行大调解的背景之下，很多当事人甚至法官心目中，小额诉讼等同于调解。以江苏省小额诉讼试点法院为例，截至20__年10月，江苏4家试点法院共受理小额速裁案件6655件，以调解撤诉方式结案的达6206件，以判决方式结案的仅91件。 但笔者认为，调解可作为小额诉讼案件处理的一种方式，其不应被过分强调，应与判决并重。可以主张"调解优先"，但"当判则判"。小额诉讼可以将调解与审判相结合，在审理过程中通过面对面、背靠背的谈话方式，让双方当事人充分表达，法官了解当事人的真实想法。在此基础上，法官再使用通俗易懂的言语将法律的相关规定告知当事人，循循善诱、积极规劝，或者制定可行性调解方案，以促成当事人和解。在当事人无法达成一致的情况下，再果断判决。在美国，法官在小额程序中也往往一反其在普通程序中的消极态度，主动提问并提出和解方案，鼓励当事人以协商方式解决争议。还有一些小额法院则专门设置独立的调解程序，采取调解前置主义。在我国是否应当将调解前置，笔者持保留意见。笔者认为，只要正确处理调解与小额诉讼之间的关系，就能在一定程度上维护好当事人的合法权益。
（二）小额诉讼与简易程序之间的关系
我国民事诉讼法已经有较普通程序简化的简易程序的规定，但是为什么还要制定小额诉讼制度呢？笔者认为，小额诉讼之所以能进入改革者的视野，有以下三方面的原因，一是近年来出现了很多因小额纠纷而坚持维权的典型案例，如盲人蒋银栋为一元钱车费打官司，律师李伟民告海南航空公司航班延误。 而且在所有的民事纠纷中，多数案件诉讼标的额不是很大，正如台湾学者邱联恭所言，小额纷争问题占整个社会纷争问题之绝大部分，因为一个人一辈子很难得有机会打几百万元之官司，但每个人每天都多少有可能遇到自己所买的东西或所交易的事物有无瑕疵之问题。二是能有效缓解基层法院案多人少的矛盾。以江苏省基层法院为例，20__年江苏省基层法院共新收各类案件895116件，同比上升1.68%，审结889760件，同比上升0.79%，全省基层法院一线法官人均结案数排名第一位的镇江市开发区人民法院人均结案达455.17件。基层法院在不断扩大队伍建设的同时，业务能力强的承办法官高效审理诉讼标的额小，事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件能有效缓解案多人少的矛盾；二是当事人诉讼的金钱、时间成本低。诉讼数量的急剧增加是近年来世界上大多数国家所面临的问题，但所谓的"诉讼爆炸"现象在中国并没有出现，其原因并非目前的纠纷少或民众在本性上厌讼，而是现有诉讼程序和制度使普通民众存在"程序太复杂"、"太费时间"、"成本太高"、"不划算"、"得不偿失"等诸如此类的抱怨。 这种抱怨充分说明了我国现有的诉讼制度设计与民众的需求和愿望之间存在很大的距离，其主要表现就是现有的简易程序设计依然无法满足人们相互之间发生的小额纠纷诉讼的需求，最突出的一点是简易程序依然适用两审终审原则。不仅如此，简易程序的审理方式也仍然显得过于程序化。其结果不仅导致效率低下，也导致诉讼成本过高而不符合费用相当性原理。任何一个有经济理性的人，面对这些小数额的金钱债务纠纷，总是希望通过低成本的支出和简便的程序，寻求纠纷的合理解决以及正义的实现。当事人选择小额诉讼后可以不请律师，需缴纳的诉讼费用低，案件审理时间短，对比简易程序，小额诉讼进一步降低了当事人诉讼的金钱、时间成本。
三、小额诉讼在审判实践中出现的问题。
（一）小额诉讼的标准问题
根据新民诉法第一百六十二条对小额诉讼的规定，小额诉讼有两个标准，一是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大。此标准比较抽象。加之，实践中多采取双方当事人自由选择是否适用小额诉讼程序。具体到个案时，法院工作人员根据当事人陈述，从专业的角度，初步评判一个案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，可以适用小额诉讼程序时，当事人却坚持认为原、被告之间的矛盾纠纷争议大，要等法院开庭处理纠纷，不同意适用小额诉讼程序，因此，此抽象标准不但难以把握，且导致小额诉讼的启动较难，适用率并不高。以江苏省小额诉讼试点法院为例，截至20__年10月，江苏4家试点法院符合小额速裁条件的案件共9506件，当事人选择使用小额速裁的案件共6655件，只占符合小额速裁条件案件总数的70%。 二是标的额的标准，即省、自治区、直辖市上
年度就业人员年平均工资百分之三十以下。标的额标准算是具体标准。但审判实践中，会面临如下几个方面的问题，一是没有具体标的额的简易民事案件是否适用小额诉讼制度；二是当事人数项并立的诉请中含有给付请求是否适用；三是标的额是以当事人诉请数额为准还是以法院最终认定数额为准；四是标的额是否累计计算等，对于这些问题，新民诉以及各省、自治区、直辖市高级人民法院制定的关于小额诉讼的实施细则、意见或是会议纪要等均未作规定。
（二）小额诉讼案件的审理机构与管理问题。
首先，小额诉讼案件分流节点问题。新民诉法没有规定小额诉讼案件分流的节点。从立案到结案，我们从什么地方确定案件为小额诉讼程序？有人提出在立案时，也有人提出在法庭辩论终结时。其次，小额速裁庭的设立问题。在审判实践中，是否应当设立小额速裁庭，引起学界和司法界广泛关注和激烈讨论，此次民诉法修改未予规定，审判实践中，多采取将小额速裁纳入立案庭的方式进行管理考核。然而，一旦广泛推行小额诉讼制度，小额诉讼案件总量会占据整个法院的很大一部分，这样引起诸多管理上的压力和难题。再次，小额诉讼是否应由专门的法官审理。小额诉讼实行一审终审制，对法官的业务要求相对较高，是否应当选择部分素质高专业能力强的法官作为小额诉讼的专门承办法官，应当引起高度重视。
（三）公正与效率的衡平问题。
现代法治的一个重要特征就是所有公民能够平等地享受国家提供的司法资源。然而，在某个特定的时代，一个国家的司法资源是有限的。小额诉讼程序在公正与效率的排序中，选择了效率优先。与普通程序相比，该程序在更大程度上体现了一种程序的不完整性，弱化甚至排除了当事人的某些权利。其程序高度简化，但同时出现了一些不确定性，这与经典程序保障的法治原理发生背离。过分强调小额速裁的 "速" ，忽略了程序的约束作用，忽视了对诉讼程序的监管，程序正义难以体现。同时，过分强调办案的效率，当事人的部分实体公正也将成为牺牲品。譬如，对于已经发生法律效力的小额诉讼案件，当事人只有申请再审才能够得到救济，而法院对于再审申请的审查时限长达三个月，这显然比当事人直接上诉的耗时长。
（四）小额诉讼一审终审制的滥用问题。
小额诉讼实行一审终审彻底打破了我国二审终审的案件审理常规程序。一审终审的直接结果就是当事人不能上诉，这直接影响了法官审理案件的一审服判息诉率，而目前法院对法官的考核制度中，一审服判息诉率是很重要的一个考核指标。小额诉讼一审终审制度的设立，可能造成某些法官为了提高自己案件的一审服判息诉率，而对某些本不符合适用该程序的案件适用一审终审，形成滥用，造成对当事人上诉权的损害。因此，小额诉讼一审终审制对法官考评体系提出了新的挑战。
（五）容易诱发诉讼爆炸、滥诉。
小额诉讼程序的设立初衷从当事人角度来说主要是以其简便、快捷、高效的优势，提供一种更加经济的司法救济途径；从法院角度来说，这种程序的设置能够缓解案件的繁多和程序的复杂带来的压力。但是，当诉讼变得更便宜和更快捷时，许多人可能会因此而易于提讼引发诉讼爆炸。甚至有当事人可能恶意串通，合谋编制虚假事实和证据向法院提讼，利用法院的审判权、执行权，非法侵占或损害国家、集体、公民的财产或者权益的诉讼，也即虚假诉讼。譬如，审判实践中，当事人为买房享受国家一套房待遇，利用小额诉讼的低成本、高效率的特点，通过诉讼虚假离婚。由此产生的隐患，后果将不堪设想。
四、小额诉讼制度的完善。
（一）增加小额诉讼专章
为小额诉讼实践提供全面有力的法律保障，在民事诉讼法中增加小额诉讼专章，对小额诉讼程序的适用标准和范围、程序救济等进行全面的规定实属必要。可将小额诉讼程序固定为一个单独的案件审理程序，以此区分于简易程序和普通程序。近些年，有不少学者就我国建立小额程序的可行性及其利弊进行了实证的探讨。可在有效评估的情况下，进行实践探索。目前，新民诉法只规定了小额诉讼的两个标准，在此，笔者仅对新民诉法对小额诉讼的标的额标准规定，提以下建议：一是没有具体标的额的简易民事案件。实践中，有些案件的当事人并没有提出具体标的额的诉讼请求，但是法官通过对案件的基本审核确定该案件事实清楚，权利义务明确，争议不大，此时，我们可根据当事人的选择来确实是否适用小额诉讼程序；二是当事人数项并列的诉请中含有给付请求的案件。实践中，当事人提出数项并列的诉请中含有给付请求，如符合小额诉讼标准也可适用小额诉讼程序；三是标的额应当以法院最终认定数额为准。实践中，有可能出现当事人故意抬高标的额规避小额诉讼以及扩大小额诉讼的情形，因此，宜采取以法院最终认定数额为准。四是标的额有限制地累计计算，对于赡养费、抚养费等案件，实践中一般采取分月给付，对于此类案件可以适用小额诉讼程序审理。但是对于分期付款类合同纠纷应该累计计算标的额，如果累计计算后的数额超过了省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的规定应及时转为普通程序进行审理。
（二）审判机关设立专门的小额速裁机构，实行专人负责。
20__ 年 3 月 17 日，最高人民法院出台的《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》。自20__ 年 5 月 1 日起，我国 90 个基层法院开展小额速裁试点工作。在小额诉讼实践中，大多基层法院将小额速裁法庭设立在立案庭内，也有的基层法院将之设立在各个审判庭内或是成立专门的小额诉讼审判庭。笔者倾向于在法院设立独立的小额诉讼审判庭，一是将小额诉讼案件设立在立案庭有立审不分的嫌疑，设置在各审判庭内，又导致小额案件流转的时间过长，影响了效率，难以将小额诉讼案件与简易案件，普通程序案件区分开来。二是基层法院案多人少的矛盾突出，从为法院工作减压和管理便利的角度考虑，设立独立的小额速裁庭有助于案件的直接分流，减轻了分案压力。对于小额诉讼案件的分流，笔者认为，宜采取在立案时就对其进行分流。一是有利于对案件进行分类处理，小额诉讼在不符合小额程序审理的时候，可以根据法律规定及时转为普通程序，有效维护当事人的合法权益。二是在立案时对小额诉讼分流，有利于对小额诉讼案件进行调研分析。小额诉讼是新民诉法确定的一项新制度，是我国借鉴国外的实践引进来，是舶来品，在我国现实国情下要广泛长远的运行下去，需要经过对一定时期内的小额诉讼案件进行认真的调研分析，在此基础上制定并完善相关制度。再者，小额诉讼审判庭成立前，应从本院系统内对全体法官进行考核考评，选派业务知识扎实的法官专门负责办理小额诉讼案件。对这一类法官的绩效考评予以重新调整。
（三）正确处理公正与效率的关系。
正确处理好实体公正与程序高效的关系，才能让小额诉讼制度走得更远，才能更有力地保护当事人的合法权益。如何正确处理好公正与效率的关系，笔者认为，一是进一步加强法院工作人员对当事人的法律释明责任意识。我国目前的小额诉讼制度赋予了双方当事人选择小额诉讼的权利，当事人选择小额诉讼的同时也体现了对效率的追求。法院审判人员在当事人对法律专业知识匮乏的情况下，有必要做详细的法律释明工作，让当事人在充分了解相关法律规定的情况下做出适当的选择。二是法官正确行使自由裁量权。实体公正本没有具体标准，除非某裁判内容已明显超出法官的自由裁量范围，否则在法官的自由裁量范围内，只有妥当或有所欠妥的区别。这就要求法官有高度的责任意识，充分考虑所做出的裁判可能引发的社会效果和法律效果，正确行使自由裁量权。三是建立小额诉讼程序救济制度。在强调效率优先的情况下，庭审过程的迅速尤其容易忽视当事人的处分权和利益，所以有必要同时设计一套有效的监督、改错机制。否则，案件结案后将引发反复申诉、上访或频频启动再审机制。小额诉讼的一审判决可允许当事人在一审法院申请复议。
（四）坚决杜绝滥诉、虚假诉讼。
为防止当事人利用小额诉讼低成本的特点滥诉，防止诉讼爆炸的发生，建议采取以下方式予以防范：一是限制小额诉讼的使用次数，即限制当事人一年内不能提起超过两次的小额诉讼；二是加强对小额诉讼案件的调研。通过定期对小额诉讼案件进行调研分析，适时调整 小额诉讼案件的使用范围、标准等。为防止当事人利用小额诉讼一审终审以及高效审理的特点，进行虚假诉讼以快速获取法院发出的法律文书，侵犯国家、集体、第三人的合法利益，建议从以下方面予以防范：一是完善立法。通过完善刑事立法，建立虚假诉讼民事侵权损害赔偿制度，完善民事证据审查制度，对虚假诉讼予以规制。二是建立虚假诉讼案件识破机制和程序。虚假诉讼当事人一般为了追求特定的非法利益，在特定的时间、社会关系以及社会环境下以特定的案件为造假对象，因此在当事人自由选择小额诉讼时，法院工作人员应当特别予以关注，及时总结，选定特定案件作为虚假诉讼的"高危"案件。对"高危"案件启动立案特别审查程序，建立虚假诉讼嫌疑案件的中止审理和及时报告制度等方式杜绝小额诉讼中的虚假诉讼。
（五）完善相关制度，以应对小额诉讼当事人提出异议、以及再审的处理。
