发布时间：2023-10-08 17:40:08
绪论：一篇引人入胜的经济学与经济政策，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
一、引言
存货是指企业正常经营活动中用于销售的商品及以销售为目的在生产经营活动中所耗用的原材料和物品。对大多数企业来讲，存货都是一项重要的流动资产，为了准确地反映企业的财务状况、经营成果和现金流量，要采用适当的途径、选择适当的会计政策对存货进行准确地计量。运用不同的存货计量方法可以帮助人们实现如下目的：确定期间净损益。存货计量最基本的目的是为了将存货成本与相关的收入相配比，相对较为真实、准确地确定企业每一期间的净损益，作为缴纳所得税及进行相关收益分配的基础，维护企业各利益相关者的合法权益；衡量企业存货的价值，反映企业的财务状况。存货的价值一般被假定为拥有某些特定资产企业的价值与不拥有这些特定资产的企业价值的净差额。企业经常重置存货，其价值接近于其重置成本，而那些不持有就会导致产量或销售额下降的存货，其价值可能会高于其重置成本，但有些存货的价值可能又低于其重嚣成本。因此，存货计量的目的就是要使计量的结果能够解释并能准确地确定企业存货的价值，反映企业的财务状况；预测企业未来的现金流量。财务会计的主要目标在于向会计报表使用者提供决策有用的信息，具体到存货项目是企业不仅要提供预测企业销售存货可能产生的现金流入量，还要预测重置以后会计期间销售存货所需的现金流出量。为了实现上述目标，要将存货的成本在已销存货和期末库存存货之间进行分配，本文将比较各种不同的存货计价方法，以便从中选择出最恰当的存货会计政策。
二、成本流动假设与存货会计政策分类
(一)成本流动假设存货成本可分为实际成本与非实际成本，存货成本计量方法也可分为实际成本计量方法与非实际成本计量方法。实际成本计量方法包括具体辨认法、先进先出法(FIFO)、后进先出法(LIFO)、加权平均法等，非实际成本法包括计划成本法、成本与市价孰低法、毛利率法和售价成本法等。在持续经营假设下，企业的期末存货就相当于流入流出相抵后的“池中蓄水”，本期期末存货结转到下期即成为下期的期初存货，下期继续流动；就形成了生产经营过程中的存货流转。企业要生产经营就要保持一定的存货量，正如利特尔顿在谈到企业经营活动循环时所讲的那样，在某种意义上，会计试图以同样的方式去处理川流不息的企业交易流。企业通常在期初开始时就拥有一定数量的存货，当期还要再采购或自制一定数量的存货，已有的存货加上可利用的存货就等于公司可以用于对外销售的存货，在某一会计期间，这些存货要么被出售，要么成为企业的期末存货。企业的存货流转包括实物流转和成本流转两个方面。从理论上讲，存货的成本流转应与其实物流转相一致，即购置存货所确定的成本应随着该项存货的销售而结转。但在实际工作中由于企业存货的进出数量很大，品种繁多加之存货的单位成本多变，存货的实物流转和成本流转很少相一致，人们只能按照不同的成本流转顺序确定已销商品和库存商品的成本，这样就产生了存货成本流转假设。
(二)存货会计政策分类在一个会计期间公司往往有多次采购活动，且同一单位存货的采购成本可能各不相同。那么在会计期末，期初存货和本期采购存货的成本哪些应作为期末存货、哪些应作为已销商品的成本，企业会计准则通常允许用几种不同的会计方法确定期末存货和已销商品成本，这些方法产生的期末存货和已销商品成本结果也各不相同。
(1)具体辨认法。该方法是唯一的能使实物流转和成本流转最接近或相吻合的存货计价方法，便于实现特定成本和特定收入的配比，因而最符合配比原则。但这种方法的缺点也是显而易见的，首先，该方法所依据的假定是可以将企业的经营活动尽可能地划分为若干个存货项目，分别进行配比并计算损益，这种作法符合传统会计的存货成本分配目标。但对于大多数企业而言，存货的种类众多、流动频繁，要具体辨别出各个存货的实物流动和成本流动的成本是高昂的；其次，对于与不同质的许多批次相联系的联合成本，要做到合理、精确地分摊非常困难，同时对分摊标准的确定难免带有一定的主观性；再次，这种方法的成本流动假设因客户购买的随机性和管理当局的偏好而变化不定，没有一定的规律性；最后，对于同质而不同价格的存货，管理当局可以通过选择不同的单位成本，以增加或减少已销商品成本，从而达到操纵利润的目的。
(2)先进先出法。此方法的优点主要有：一是最符合逻辑的存货计价方法。正常情况下企业都想先销售存货中持有时间最长的商品，易于变质和过时的商品更是需要按照先进先出法方式处理。虽然《企业会计准则》并没有要求存货成本流动必须符合商品的实物流动，但该方法的成本流动假设确实与商品的实物流动观念相一致。因此，对于许多种类的存货而言，FIFO法和具体辨认法得出的已销商品成本和期末存货都相同。二是先进先出法较为简便易行，无论是用于期间盘存制抑或是永续盘存制，相比而言都较为省事简便。三是先进先出法较为客观。与其他存货成本流动假设，特别是和LIFO、具体辨认法相比，管理当局不能任意选择存货计价，可以减少操纵存货成本和利润的可能性，从而可以保证存货计价和售价成本计算的系统性和一致性，便于同行业不同企业之间和同一企业不同时期的比较。四是在先进先出法中，期末存货成本是基于最近的采购成本。因此，资产负债表中的存货价值更接近于当前的重置成本，特别是当企业的存货周转较快、期末存货分摊的大部分成本都很接近于近期采购成本。与其他存货计价方法一样，先进先出法也存在一定的缺陷，首先，该方法把大部分近期成本都分摊给了期末存货，相对而言非当期成本或过期成本都分摊给了已销商品，在物价上涨时会高估企业的当期利润和期末存货价值。当某一会计期间的采购成本或存货数量急剧上升时，用较过时、较低的存货采购成本与相对较高的销售收入进行配比，往往会高估企业的利润和存货价值，造成“虚盈实亏”。用相对较过时、较低的存货采购成本与当前收入相配比得到的利润数形成通货膨胀下的存货持有损益，但持有损益通常是不能进行利润分配的。其次，存货持有损益产生于存货价格上涨期间，是较低的、过时的存货成本和现时存货重置成本之间的差额。当管理者为了掩饰当前存货采购成本增加的事实而提高商品的售价时，因使用FIFO而产生的存货持有损益能招致误导性的利润和现金流量信号。FIFO忽略了存货重置成本的价格较高这一事实，因而这一包含存货“账面利润(即存货持有损益)”的利润数并非真正的可以向股东进行分配
的利润，因而具有一定的欺骗性。最后，先进先出法下的净损益包括正常经营损益和因存货价格变化而产生的持有损益，财务报表无法将两者分开披露，容易误导使用者。
(3)平均成本法。平均成本法是一种较为中庸的存货方法，其优点和缺点与先进先出法和后进先出法不同，如该方法确定的已销商品成本和期末存货价值大小处于FIFO和LIFO中间。无论存货采购成本是上升或是下降，平均成本法产生的已销商品成本和期末存货价值都处于FIFO和LIFO之间。然而它对资产负债表的影响更像FIFO而非LIFO，事实上当存货周转率较快时，平均成本法产生的存货成本如同FIFO一样接近于当前重置成本。平均成本法的主要优点在于它的实用性，该方法只在月末计算一次加权平均单价，易于使用，也比较客观。此外，相对而言，平均成本法也不像具体辨认法和uFo那样易于被人为地操纵。即使如此平均成本法仍然还是有缺点的，如该方法既不反映当期收入与成本的配比关系，也不反映按现时成本对资产负债表中存货进行的计价；再如该方法不符合存货的实物流动，而是与之相悖。简均法有时会导致严重的价格偏离，但平均成本法还是以其简便易行而在不少企业中得到推广。
(4)后进先出法。此方法是一种最有争议的存货计价方法，其缺点和优点都比较突出，主要表现在：其一，后进先出法用最近的存货成本和销售收入进行配比，能够恰当地反映当期收益。特别是在存货的采购成本持续上升以及存货周转率较慢的会计期间这一方法是至关重要的。虽然在此方法下已销商品成本并不等于其重置成本，可能只是近似于其重置成本，因此，该方法可使存货的持有损益最小，在存货价格上涨期间使用LIFO报告的净利润可能更接近于可向股东进行利润分配的数量，有利于资本保全。其二，在物价波动不稳定的情况下，LIFO可以人为地平滑利润，避免企业损益的剧烈波动，以提高企业收益预测的可靠性，降低未来收益的不确定性，增进人们对企业管理绩效和声誉的信任。其三，该方法因对存货的计价比较稳健，因此计算各项偿债指标比较真实，有利于保护债务契约中债权人的利益，因而受到债权人的欢迎。其四，在存货价格上涨及存货数量并不下降的情况下，LIFO可获得相对较低的报告净利润，并可以通过降低应税利润而永久性地递延所得税。从企业管理当局的立场看，消除通货膨胀的不利影响是LIFO最主要的优点。事实上，在通货膨胀期间，节税利益才是LIFO得到广泛应用的最主要原因。其五，LIFO使企业的净损益比较符合通货膨胀条件下的“真实收益”，在一定程度上可以避免虚盈实亏现象，有利于企业的再生产，也有利于整个社会经济的稳定发展，是会计政策服务于经济政策、服务于政府宏观经济目标的一种体现。其六，IRS的“LIFO遵照规则”要求，为了节税目的采用LIFO法的公司，在其对外财务报告中也必须使用LIFO。尽管它可以通过降低应税所得获得递延纳税的益处，并且使用LIFO也可在公司对外财务报告中较其他成本流动假设降低报告净利润。从(表1)可知，当全世界都普遍采用FIFO和平均成本法在时，美国是唯一的广泛应用LIFO的国家。究其原因有两个方面：一方面有些国家并不允许采用LIFO(如英国和法国)；另一方面有些国家允许为会计目的采用LIFO，但不允许为节税目的采用该方法。后者增加了在存货采购成本上涨期间采用LIFO法的主要动机是为了节税的可信性。从国际范围内看，值得注意的是国际会计准则委员会(IASC)已建议为了财务报告目的应取消LIFO，我国新颁布的会计准则也取消了该方法。笔者认为，由于各国经济发展水平等客观因素存在着较大差异，强行在世界范围内推行或取消后进先出法都是不足取的，而应由各国根据自己的国情选择适合本国企业特点的会计政策，在会计准则允许的范围内是否选择后进先出法是企业自己的权利。
三、企业存货会计政策的经济学分析
当存货的价格在一个会计期间是按同一方向变动时，在以成本为存货计价基础的情况下，上述各存货计价方法对本期净利润和期末存货价值的影响是有差别的。由于“本期可供销售的存货成本=已销商品成本+期末存货账面价值”，因而，存货价格的变动不是影响“已销商品成本”，就是影响“期末存货账面价值”。在有些国家，上述各种成本假设都是公认会计准则所承认的，如果物价水平不变，则不论选择任何一种成本流转假设所得的损益结果都是基本相同的，但上述理论分析都是针对物价水平变动的情况而提出的，因为物价波动是市场经济的常态，与企业的现实经营活动实践是一致的，如(表2)所示。因此，通过以上分析，可以将上述存货会计政策选择产生的经济后果概括为以下方面：
(一)对资产负债表即财务状况的影响 “资产负债表是说明为实现未来成果的现存手段资产”，“负债表的有用性是对当时的可偿付债务的资产、待支付债务或净清偿价值的表述”。在FIFO法下，期末存货按照近期进价计算，比较接近于资产负债表日的重置成本，使资产负债表较为真实合理；在LIFO法下，期末存货是按较早期的采购价格计算的，与资产负债表日的重置成本差别较大，因此LIFO法计算的存货数偏低，即资产负债表中存货的价值被低估。运用这一存货数值计算的相关财务分析比率也受影响，如存货周转率、流动比率和速动比率就会被歪曲。亨德里克森提出反对LIFO法观点的理由之一是，“资产负债表中反映的存货价值是过时的，在现在的经济环境下反映过去期间存货的价值是毫无意义的。”
(二)对损益表即收益质量的影响在FIFO法下，用早期较低的存货成本与当期的营业收入相配比，就会高估或虚计利润。若以此利润数额计缴所得税、分配股利等，会使企业因难以重置同等数量的存货即企业无法进行实物补偿，使企业无法在原有的规模上持续经营，造成过量分配，不利于资本保全，从而会削弱企业的持续经营能力。相反，在LIFO法下，以最近的存货采购成本与当期的营业收入相配比产生的利润数额，可以恰当地解释、评价和预测企业的经营成果，以此利润数额计缴所得税和分配股利就不至于影响企业的持续经营。由此可以看出，各种存货会计政策对损益表影响的主要差别在于时间性，即存货成本在什么时候由资产摊销、转化为费用。在上述存货计价方法中，按稳健程度从大到小的顺序进行排列依次是后进先出法、加权平均法、先进先出法，具体辨认法最接近于真实状况。在物价上涨的情况下，FIFO法使存货价值和企业损益达到最高水平，其次是加权平均法和LIFO法；在物价下降时则相反。在物价持续上涨及不动用期初存货的情况下，LIFO法使当期已销商品成本最高，企业的损益降剑最低水平。
(三)对税收成本和现金流量的影响在LIFO法下，由于低估了期末存货成本而多计了已销商品存货成本，就减少了本期应税利润从而也减少了税收成本LIFO因节税而减少了现金流出量，与其他方法相比，增加了当期的现金流量，改善了企业的现金流转状况。从此意义上而言，企业采用不同的会计政策产生不同的税收负担，相当于企业享受不同的税收优惠政策。笔者认为，企业因采用不同存货计价方法对报告收益的影响只是一种形式上的影响，并不能反映企业财富的任何变化，所得税支出才是对企业的真正影响。
二、经济学理论的“效率—风险”维度与经济决策
按照经济学对风险的理解，风险就是人类生活和社会经济活动中发生“不理想事态”的程度以及那些不利的、经济损失事件后果的“不确定性”（uncertainly）。其中“信息不对称”，给经济活动带来的风险就十分突出。所谓“信息不对称”是指经济活动的参与人对市场交易等信息的拥有是不对称的，有的参与人比另一些参与人拥有更多的信息，处于信息优势地位，有的则反之。在许多经济领域，如资本投资、商品生产、市场交易、货币信用、商业保险等经济活动中，经济风险的存在是一个客观存在的普遍事实。按照风险经济学的理论，风险存在的本质是经济信息的“非对称性”，人们的经济理性是在信息不充分的背景下所能够做出的最优选择或对多方案的一种抉择。避免风险的基本途径在于增加成本来增加信息量和扩大信息分析的力度与广度。但是人类对客观世界的认知能力是非常有限的，在资源稀缺的条件下，经济信息的非对称性必然存在，尤其是在信息完全不能够预知情况下的黑箱判定，其经济决策的风险更为突出［2］。因此，经济决策事实上还存在另一个维度，即“效率与风险”的维度。经济资源配置收益最大化的实现往往存在一定的风险，资本投资（包括人力资本的投资）也充满风险性，风险的概率大小和接受程度对不同的人是有区别的。虽然世界上绝大多数人是风险厌恶者，但也有一些人是风险偏好者。因此，经济决策在存在风险的环境下，就存在“最优”“次优”及“再次优”等多种选择方案，但具有高效益预期的投资方式往往也是风险概率预期最高的投资方式；而风险最低的投资方式，其收益水平也往往偏低。不同的人在不同的条件下（包括心理条件）就会有不同的选择。风险分析是经济决策活动的重要内容之一。如人们在从事劳动、投资，消费等活动，以致在交通出行，接受手术治疗，甚至吸烟，都存在风险和对风险的评估和决策问题。其中投资活动中，人们通常都需要运用一定的经济学理论和方法来评估各种风险对收益和成本的影响幅度与范围，从而进行投资决策。市场经济信用制度的建立，其根本目的就在于避免交易风险，从而降低市场的交易成本，提高社会的经济运作效率。而产权制度的建立在本质上也在于避免经济活动的风险，其中产权明晰的本质在于降低收益不确定性条件下人的行为扭曲风险，从而促进经济活动的效率提高。金融活动具有更大的风险性，银行贷款的抵押、担保制度的建立，以及保险业的建立和发展，也与风险化解有紧密的关系。在自然风险和市场风险之外，人们还需要应对市场交易中的道德风险，这是指一些企业和个人利用信息不对称，有意欺骗对方所带来的风险，如生产和销售假冒伪劣产品而对交易的另一方带来的风险。现实生活中，还存在其他一些非直接的风险，即所谓“城楼失火，殃及池鱼”的风险现象。因此，人们所作出的许多经济决策更多地是基于“效率—风险”的维度而不是“效率—稀缺”的维度。风险投资理论、经济概率理论等在很大程度上就是围绕效率与风险的关系而创立和发展的。
三、经济学理论的“效率—时间”维度与经济决策
时间是经济决策中不可忽略的、重要的反映过程特征的层面。时间作为一种经济资源，具有不可储存性与不可逆性的特征。经济活动的所谓效率，在许多层面上是相对时间而言的。如劳动时间或生产过程时间的付出或耗费往往也在较大程度上决定效率的高低。生产要素的配置也存在时间的过程，资金等经济资源的时间占用需要付出代价与成本。资金占用的银行利息的付出，就被解释为是时间的价值体现。在劳动经济学的理论中，劳动时间或闲暇时间以机会成本为转化工具，可以确定出其市场价格。在经济运筹学中，重点研究系统的效率实现与不同要素投入的时间过程以及步骤的关系，这在投资项目的可行性研究中得到广泛的运用。许多经济活动的决策都有时间上的约束条件，如一个建筑工程不仅要求有一定的工程周期，而且对某一工序有完成时间上的严格要求，所谓的效率只有在一定时间约束下实现才能够成立。在时间的约束下开展的实现效率最大化的经济决策，以及依此构建的经济学理论，就是“效率—时间”维度的经济决策与经济理论。时间维度下的效用或价值不仅仅是指物品有用性的存在，还应当包括物品有用性（效用）的时间持续性概念。在投资理论中，投资周期的合理性无疑是其核心内容之一。商品的生命周期现象往往与构成要素的稀缺与替代性无关，也不根源于消费者需求的质变，而是与消费生产力提高有关。在劳动经济学理论中，从时间维度出发的分析比比皆是，如企业对劳动力要素的短期需求与长期需求分析，竞争性企业的短期需求被认为是在劳动的边际收益大于或等于边际成本的前提下，追求效率的经济理；而企业的长期劳动力需求则是在资源自由替代的条件下，追求效率的经济理。在生产活动中，产品的效用和价格高低往往取决于时间，如葡萄酒的市场价格与储存的时间长短成正比。葡萄酒制造商的利润最大化的经济决策的“效率—时间”维度特征就非常突出。制造商既要考虑长期储存对资金占用等成本因素，又要从时间价值变化角度考虑储存的时间长度，从而选择能够实现效率最大化的结束储藏转为出售的最佳时点。在家庭经济学理论中，相对时间的生产性支付，时间在消费领域的耗费也同样被广泛关注。为了实现时间消费的效用最大化，消费者不仅需要从稀缺和效益的角度对眼前的货币支出作出选择，而且需要对不同的时间付出作出选择。如有的人宁愿节省眼前的消费而投资于教育和技能培训，以牺牲闲暇时间而希望获取长远的预期收益，其本质在于追求人生更高的时间价值或时间效率。依照“效率—时间”维度的经济决策与依照“效率—稀缺”维度所作出的经济决策有许多差异，如人们为了争取时间，可能不惜代价，造成资源的浪费。而在有的情况下，一些产品（如葡萄酒）生产必须保持一定的时间过程才能够达到满足人们需求的效用程度，也往往造成资源配置的闲置和低效率利用。这些情况都不符合在“效率—稀缺”维度下的收益最大化的经济行为原则，但是在”效率—时间“维度下，却是人们的经济理性的行为。人的行为是在一定的生命周期和生命预期下完成的，这就是年轻人、中年人和老年人在劳动与消费等方面存在较大差异的时间维度的决策依据。经济分析中的短期行为与长期行为的区别，最终来自于人们行为的时间维度差别下的效率判定。在与时间有关的“机遇”问题的经济决策中，机会的把握对获取最大的经济效果至关重要，有时候还起决定性作用。
四、经济学理论的“效率—空间”维度与经济决策
任何经济活动都必须落脚到具体的特定空间。其中生产要素的空间分布和再分布都会直接影响到经济资源的配置效率。生产布局集中反映了国民经济生产能力（如固定资产和产品）对空间分布的选择；反映了各生产要素、各部门的空间组合和结构以及各经济区域、经济中心之间的分工协作与发展比例关系。经济学从空间角度来探讨生产与经济活动的效率问题。德国经济学家杜能在1826年出版的专著《孤立国》中，分析农产品运输成本与利润的关系，并引出农业空间圈层结构和农业区位的概念。继后有韦伯的《工业区位论》（1909年）标志着经典生产布局理论的建立。“中心地理论”又进一步探讨区域开发与城市布局的经济效率问题。区域经济学则按照不同类型的区域的空间分布优化提出理论框架。20世纪后半叶兴起的以克鲁格曼（P.Krugman）为代表的“新经济地理学”将一般均衡理论涉及的运输成本、交易成本等效率损失与规模报酬递增等结合起来，建立了多种数学模型用来分析产业空间积聚的形成和稳定性等问题。该理论也进一步带动了对于“产业集群”“产业园区”等经济实践的研究。新兴古典经济学建立在以分工和个人专业化演进结果的理论框架，很大程度上是按照“效率—空间”的维度，来研究交易活动及其网络在地理空间的集中对城市兴起与发展的效应（杨小凯，2003）。在土地经济学中，土地的区位条件更是成为经济效率的决定性因素。新兴古典主义经济学从市场分工和网络规模的经济学研究新角度，对产品的地域差异、城乡产业布局安排和全球化过程下的国际分工的效率等问题的研究，都提出了一种基于“效率—空间”维度的经济理论框架和决策模式。从人的生产与消费等基本行为出发，都有基于“效率—空间”的决策过程。例如人们都往往会考虑家庭居住地与上班地点的距离及其交通工具的成本选择问题。对一个地区而言，生产要素、经济资源、市场网络、城市结构等都涉及空间布局和对其规划和对多种方案的决策过程。由于不同空间的资源禀赋存在差异，地域之间的劳动分工和市场交换就成为提高经济活动效率的基本手段，因此商业贸易活动在很大程度上是一种基于“效率—空间”维度的经济活动。在一定的空间距离范围内，市场交换活动可以满易双方的需求，使双方对物品的主观价值得到增加和社会总福利得到增进。即使是在企业生产的微观空间，也存在合理、科学的生产设备与生产线的空间布局问题，有时一些细微的空间布局结构的调整和改进，都会对企业生产的经济效率提高起关键性作用。
五、经济学理论的“效率—公平”维度与经济决策
人类的经济行为作为社会行为的组成部分，显然无法摆脱社会伦理道德规范对其的制约和影响。人们在进行经济决策、处理效率问题的同时，也必须顾及经济活动中涉及生产、交换、分配与消费的一系列社会伦理道德的规则和制度安排。因此，经济学理论在提供解决稀缺的经济资源配置的原理和决策方法的同时，也需要解决市场交易的平等规则和社会财富的分配公平等规范性问题。客观地讲，古典经济学的创立本身就是基于对封建社会普遍存在的超市场的经济行为的否定和批判。亚当•斯密(A.Smith)作为倡导自由竞争的市场经济理论的大师，他提出的“经济人”概念中就隐含着市场交易的“公平”思想。他从市场交易层面上的“效率—公平”维度出发，认为个人要达到私利的目的，也必须顾及到他人的利益。只有在自由、平等和公平交易的市场活动中，才可以达到交易双方的互利和社会的总福利增进的客观效果。在19世纪后半叶经济学的“边际革命”时期，瓦尔拉斯在论述应用经济学与经济伦理学的关系时，就认为公平的要义是“把个人所应有的归还给个人”，但经济伦理问题应当与要素的效率结合在一起进行讨论［3］。后来由克拉克(Clack)所创立的边际生产力理论，进一步确定了各生产要素之间的边际收益分配关系，把“效率—稀缺”维度下的分配关系在理论上精确化［4］。但是后来的一些主流经济学家却力图回避对经济决策必须面对的公平判定问题，认为经济学只解决资源优化配置的“实证性”问题，“规范性”问题不应当纳入经济学的研究范围。这种观点无疑是对经济学多维度理论发展的一种认知倒退。虽然古典经济学初创时期就产生了经济伦理的概念，但是直到20世纪初由庇古(A.C.Pigou)等经济学家创立了福利经济学，才开始将经济学理论体系的部分领域转移到对“公平”的判定和处理问题上。福利经济学在理论创立时即明确表示，在人类经济决策中，还需要为人们提供解决“效率与公平”关系问题的手段和方法。该理论强调的是对经济活动，尤其是财富分配“公平”判定的新维度，认为个人与经济利益集团在决策时，如果不考虑公平的因素与问题，最终该经济活动会导致社会总福利的减少，因此缺乏公平原则而进行的经济活动必然导致低效率或无效率。在福利经济学理论中，其“效率”往往不是指直接的经济过程的收益或利润，而是指经济活动的最终正效用—个人、家庭及社会的净福利。缺乏“公平”标准判定经济活动是难以实现社会最终福利最大化目标的。在福利经济学看来，对一个经济活动的评判不能仅仅局限于其由直接收益所代表的效率的高低，还需要增加对其是否“公平”的评判标准，如新古典经济学对市场交易所隐含的假设前提—交易的平等规则和自由竞争的原则（亚当•斯密标准）。值得关注的是，帕累托除提出“效率—稀缺维度意义上的资源配置优化的理想状态—“帕累托最优”状态外，还从“效率—公平”维度提出了著名的“帕累托改进”原则，“帕累托改进”原则是指：“一种变化，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好”［5］。“帕累托改进”是在“效率—公平”维度下所达到的经济资源配置“帕累托最优”状态，也是实现“效率与公平”有机统一的理想方式。后来，英国经济学家卡尔多和希克斯又相继提出了具有“效率—公平”维度意义上的“社会福利最大化”及“非帕累托改进的经济补偿”原则。其中“非帕累托改进的经济补偿”原则（卡尔多—希克斯原则）是指“如果一个人的境况由于变革而变好，因而他能够补偿另一个人的损失而且还有剩余，那么整体的效益就改善了”［6］。这里的“社会总福利增进”体现了效率方面的约束条件，“经济补偿”体现了“公平”方面的要求。这些福利经济学的经济决策维度就基于“效率—公平”关系的统一视角而提出的。因此，福利经济学是经济理论和经济决策的“效率—公平”维度的系统发展。制度经济学属于非主流的经济学理论，但其理论的维度设置上却具有“效率—公平”的特征。所谓“制度”的本质在于安排的规则是否为交易的多方以及社会的多数人所接受，因此制度对经济资源配置效率的影响所隐含的基础是“公平”或“平等”“正义”。如新制度经济学的代表人物科斯提出的产权经济理论，其核心就是产权界定与交易成本的公平性对效率实现的影响关系。科斯认为，当交易成本为零时，只要产权明晰，市场机制可以解决经济外部性问题，迟早会自动地纠正“市场失灵”，这里的“市场失灵”包含有低效率和交易不公正的双重意思。新制度经济学认为，所谓制度的缺陷不仅体现在“交易成本”高昂与效率的低下，往往还体现为制度安排的公平性的缺失，如在市场交易规则或制度安排上的不公平，以及对政府公共资源等的社会分配不公平，必然会直接、间接地影响到企业等微观组织和政府的效率实现，如理论上已经证明了对职工分配不公对企业效率的影响方式就包括:怠工，非正常流动，缺乏创新精神，消极管理，劳资纠纷与冲突，等等［7］。政府实施的一些“非自愿交易”，如房屋拆迁、工程移民搬迁；乃至在计划经济时代的统购统销等，都存在对公平的处理不当问题。中国目前人口城市化进程中的许多问题，也更多地是要求判定和处理“效率与公平”的关系问题，往往在效率与公平之间确定其平衡点。但是“效率—公平”维度的经济学理论的构建至今与科学化标准还有一定差距。人们不难发现，依据“效率—公平”的维度所进行的决策广泛存在于人们对市场交易、收入分配、社会保障、公共产品与公共服务等许多经济活动领域。在这些领域里，如果缺乏公平，经济的效率是难以实现或持续实现的。缺乏公平的经济制度安排，以及缺乏公平的社会制度安排、政治制度安排，也会直接、间接地影响经济效率的实现。新制度经济学则主要从制度作为经济增长的内生性因素的视角，强调公平、合理的制度安排以及低成本的制度变迁对经济增长和全社会经济效率的增进作用，认为在许多情况下，制度变革的因素往往比资源配置优化因素对经济增长的作用更大。例如，中国在20世纪80年代以来，经济快速发展的主要因素，即来自于市场化改革与制度变迁为标志的“改革红利”。
六、结论和启示
1.经济学理论的“经济理性”行为假设应当具有多维度特征
经济决策多维空间的存在，表明古典经济学的经济理性假设或表述是不尽完善的。过去人们对于由亚当•斯密所提出的“经济人”假设的理解往往局限于“效率—稀缺”关系的维度，所以对人们在追逐效率的过程中对资源稀缺的行为反应的总结是不全面的。经济理性的最核心的内涵在于：经济行为是在一定资源条件的约束下，人们总是会采取一种较有利的途径，而不会去故意选择一种不利的结果。但是，恰恰在一定条件下，人们会选择一些非收益最大化的举措方案，或所谓在多方案中去选择“次优”的方案。按照传统的基于“效率—稀缺”维度的经济理性假设，对有关的行为就无从加以合情合理的解释。可以认为，所谓“经济理性”，是指人们普遍在从事每一种经济活动时，不仅从资源要素的稀缺程度或取得的易难程度来考虑其路径或方案的选择，还自觉、不自觉地从获利的风险程度来选择；从经济活动的时间配置与程序，经济活动的空间配置与布局，以及获利的手段、交易规则安排的公平性等维度来进行决策。只有效率兼顾了稀缺、风险、时间、空间与公平等维度的经济决策才是一种完整的经济理的决策。
2.大多数个人“偏好”行为属于按照其他维度决策的理
面对现实生活中大量存在的“非理性”的经济决策行为，目前的经济学理论往往用个人的行为“偏好”来加以解释。但是人们经济决策的“偏好”行为，多数与他们的决策维度差异有关。因此，现代经济学赖以存在的人的经济行为假设在“效率—稀缺”的维度之外，还必须增加“风险”“公平”“时间”“空间”与“效率”的关系的决策维度，这些维度的存在都符合人的经济理的规范。如果说人们在经济决策中存在个人的偏好，那么也是按照“效率—公平”“效率—时间”“效率—空间”或“效率—风险”维度考虑其偏好行为的。例如，从“效率—稀缺”的维度出发，人的经济行为是不可能完全理性的，而且出现了许多难以解释的“悖论”。但是从“效率—风险”等维度，这些人的经济行为则是完全理性的，所谓的“悖论”也就得到合理的解释。在许多情况下，所谓的个人“偏好”可以认为是个人的“风险偏好”“时间偏好”“空间偏好”与“公平偏好”，在相应的维度下无疑是理性的经济行为。
一、引言：金融危机带来的思考——银行监管与“政治性控制”
2007年美国大量次级抵押信贷违约，引发了次贷危机，稳定金融体系成为各国政府最重要的任务。危机过后，国有化或暂时国有化、加强对银行的政治控制成为稳定金融体系的最后手段。美、英、法等主要发达国家相继采用向商业银行及其它金融机构注入资本、持有股份、提供担保的方法拯救陷于严重困境的银行，防止金融体系崩溃。到2008年底，主要发达国家的货币当局向金融机构注入了近3万亿美元的流动资金，行政当局共拨付1.5万亿美元购买陷入困境的金融机构股权及不良资产，其总和达全球国内生产总值的6％。
政府直接介入银行的运行，用注入国有资本等方式解决银行的不良贷款等问题，这是各国面对危机的艰难之举。但对我国来说，却并不鲜见。
银行业监管制度中存在储蓄者——银行监管者（政府及其官员）——银行（银行经营者）的多层委托——关系。这其中，政府（及其官员）一方面作为广大民众的人，拥有对银行进行必要监督的权力；而另一方面，政府作为代表所有储蓄者利益的委托人，同银行之间也存在着委托关系。在这些委托——关系之间，各方均有追求自身利益最大化的动机；加之信息不对称和过高的监督成本，这些都带来了银行监管的效率损失。
我国国有银行监管要解决的“委托——”问题很多，“政策性负担”与“预算软约束”便是其中之一。在面对国有银行因“政策性负担”而拥有的不良资产时，财政补贴是政府对银行控制的直接成本。同时，政府与管理者之间的不对称信息使后者有获取更多财政补贴的激励，这将导致道德风险不断积累，由此产生新的不良资产。在长期内，政治控制、财政补贴和道德风险之间的恶性循环使政府财政不堪重负，而最终的成本则由社会公众承担。政府在面对以上问题时，一方面代表民众行使银行监管的主力军职责；而另一方面，则担任着国家政策和战略的具体执行者。“双重身份”的作用下，政府对银行的监管难免出现偏差。
基于以上思考，笔者对“政策性负担”和“预算软约束”的相关理论加以综述，在对国有银行监管“必要性”及其中的“委托——”问题进行分析的基础上，指出“政策性负担”和“预算软约束”给国有银行监管带来的不利影响，并提出初步的解决建议。
二、国有银行“政策性负担”、“预算软约束”问题的理论综述
关于“政策性负担”概念的提出，林毅夫和李志（2004）认为，在经济转轨过程中，中国国有企业承担着两种政策性负担：在赶超战略下投资不具备比较优势的资本密集型产业形成的战略性政策负担；承担过多的冗员和福利形成的社会性政策负担。这是中国推行重工业优先发展战略的内生产物。他们进一步指出，国有银行在政策性负担的指令下发放贷款，政府对其给予补贴的情况下，由于信息不对称政府无法区分银行经营不善或亏损的原因究竟是政策性因素还是经营性因素，从而引发银行管理者的道德风险问题：银行管理者有动机将银行业绩不佳或亏损归咎于银行承担的政策性负担。在这种情况下，国有银行的管理者会偏离商业银行的经营目标，只满足于完成政府的指令性任务。另一方面，这又加强借款人与贷款人寻租和事后不履约的动机，造成了我国银行巨额的不良贷款。
政策性负担带来了银行贷款行为的异化。张璟和刘晓辉（2006）认为由于我国金融机构的管理层大多由政府任命，转型经济中银行信贷决策很大程度上受制于政府行为，这样就导致银行贷款行为的异化，具体表现在：一是银行不能完全自主地根据资金成本和收益原则选择贷款对象；二是银企关系并不是建立在市场化的信用契约基础上，而是基于个人及非正常手段的竞争。
从国有银行与国有企业的关系来看，樊纲等（1993）指出，在商业化改革前，由于国有银行与国有企业是“兄弟关系”，因而并不存在严格市场意义上的借贷关系和清偿压力。国有银行因承担“政策性负担”而导致不良资产集聚，承担了大部分经济转轨成本。
政府对国企给予的“政策性负担”会直接带来“预算软约束”的问题。“预算软约束”是Kornai（1980）在分析社会主义经济时所提出的一个概念，它描述的是社会主义经济中一个普遍存在的现象，即政府不能承诺不去解救亏损的国有企业，这些解救措施包括财政补贴、贷款支持等等。预算软约束会带来经济中很多的问题，比如企业经理的道德风险、银行的呆坏帐、财政风险等。
Berglof和Roland的研究表明，银行和政府的关系密切会导致预算软约束。国家是银行的所有者，银行有必要向企业提供廉价资金和服务，而且政策性负担的增加进一步加剧了银行的预算软约束。这是由于：银行会帮助国有企业隐瞒政策性负担导致的亏损，因为银行管理者存在被辞退的风险，所以会试图通过允许不良贷款而隐瞒损失，结果会出现逆向选择。而且，只要存在政策性负担，银行相信政府会救助而不愿意迫使债务人（企业）进行清算而产生预算软约束。
国有银行预算软约束的负面作用主要表现在两个方面：
一是预算软约束增加了银行机会主义行为，即冒更高风险追求更大收益加大产生不良资产的概率；也可能增加银行的消极性，即由于国有银行知道政府会事后干预，从而产生对坏项目的“复活的投机”Mitchell，1997）。
二是银行的预算软约束可能会强化借款者寻租和事后不履约的动机，即预算软约束不仅会强化银行自身的道德风险，而且也会强化借款人的道德风险。（Dweatripont and Maskin，1995）。由于银行预期政府将予以拯救，这使其没有积极性清算坏项目而产生“对营救的投机”（gambling for resurrection）。当出现金融市场的失灵时（如银行间拆借市场的失败），政府就有必要介入进来，提供流动性以防止银行挤兑的蔓延（Mitchell，1997）。而且，银行贷方和借方都知道那些贷款很可能成为“不良资产”，贷方知道这些贷款很可能无法收回，借方也知道他们会还不起贷款。事实上，这些贷款是对国有企业亏损的一种政府补贴，这正是政策性贷款的实质所在（Lau，1999）。
除此之外，一些学者还提到了“金融歧视”的问题。La Porta（2002），Shleifer和Vishny（1994）“认为，当国家控制银行时具有政治关系的国有企业更方便得到银行信贷资金支持，发生金融危机时陷入财务困境的国有企业也更容易获得政府的金融救助，但这种“金融歧视”的所有制破坏了市场效率原则，导致大量呆坏账的发生，加剧宏观金融风险。
国际比较研究方面，我国学者王一江和田国强（2004）对比了中日韩三国银行业的经验，认为政府介入国有商业银行的经营使商业银行和国有企业之间形成非经济借贷关系，从而导致银行信贷资源配置的无效率和金融风险上升。
笔者认为，以上学者的研究主要针对我国国有银行运行中存在的“政策性负担”与“预算软约束”的概念、特点和危害进行了探讨，这些都为对其监管提供了必要性的依据。但是显见有学者从“委托——”的法经济学方向对此问题加以分析。这也成为本文研究中的创新点所在。
三、我国国有银行监管的“委托——”问题——基本分析框架
银行业金融交易中存在着诸多问题，这为银行业的政府监管提供了必要，性的依据。首先，储蓄者在与银行的金融交易中，交易双方的“信息不对称”是一个普遍现象。在我国，这种信息不对称的问题更加突出，只不过由于国家信用的担保而得以长期掩饰下来。其次，银行和储蓄者的目标利益不一致、责任不对等的问题，使得银行在追求自身利润最大化的过程中不可避免地会损害储蓄者的利益。此外，高效、安全的银行体系已经成为一种公共产品，如果由个人或组织来提供，“搭便车”问题将会无法避免。因此，只能由政府为广大储蓄者（银行的债权人）提供一个代表即银行监管者，对银行采用预防性监管措施，尽可能化解银行在日常经营过程中出现的问题，以避免问题积累扩大而引发的金融危机。
在我国的金融体系中，国有商业银行居主导地位，在政策执行和传导上发挥着不可替代的重要作用。国家作为第一大股东，仍保持对国有银行的控制。但通常政府不直接干预国有银行的经营与日常业务，政府干预的手段主要表现为对管理者的任命、晋升和罢免以及决定对银行的财政补贴数额（俞乔、赵昌文、蒲璞，2008）。而在对银行业进行监管的过程中，国家拥有“运动员”和“裁判员”的双重身份，其所委任的监管机构，在政策制定和执行的过程中也就不可避免的存在复杂的委托——问题。
我国的国有银行监管，是一个由多重委托——关系组成的网络，其问题集中表现为以下两个层面：社会公众（代表广大存款人，由一些政治家作为代表）与监管当局之间的委托——问题；银行机构与监管当局之间的委托——问题。下文中笔者将就这两个层面；分别展开分析。
（一）社会公众与监管当局之间的委托——问题
由于银行监管具有公共产品的性质，使得监管供给先天不足，因此，作为社会公众利益代表的政府部门理所当然地成为了银行监管的供给者。社会公众将自己监管银行的权利委托给监管机构，以实现他们的利益；同时，他们也通过纳税的形式给监管者一定的报酬，从而形成社会公众与监管当局之间的委托——关系。
但是，监管当局的独立客观性是否能够得到保证？尤其是在我国这样政治体制较为集中的转型国家，国家政策的控制力通常是监管当局不能抵抗的。身负监管使命和政治目标的双重压力，监管的效果恐怕难以客观。
事实上，政府常常会把社会目标纳入国有商业银行经营目标中，而且往往把实现社会目标放在第一位。所以，监管当局在国有商业银行的部门效益与整个宏观经济的增长、社会秩序的稳定之间，往往更为关注的是后者。为此监管部门有着强烈的倾向，要求各国有商业银行配合政府的经济政策，为改革的推进和经济的发展提供必要的资金支持。因此，国有商业银行在承担商业性经营活动外还要承担支付改革成本等政策性活动。
监管当局只是观念性象征物，其具体职能由银行监管者个人来执行。在社会公众与监管当局之间信息不对称的条件下，监管者的经济人理性导致银行监管的道德风险，接受委托的监管当局的目标有可能偏离社会公众福利最大化的目标，追求自身利益最大化。在我国的实践中，部分监管者希望获得更多的物质利益和权力威望，而国有银行问题的出现是他们工作效率低下的信号，会使其职业前途受损，直接影响他们的个人利益。所以产生了“监管宽容”（Regulatoryforbearance）、“监管俘获”（Regulatorycapture），或者是Shleifer和Vishny（1998）所说的“攫取之手”（Grabbinghand）等问题。“
为了保证银行监管者不折不扣地按他们的意愿来执行银行监管权力，储蓄者就必须对银行监管权力的委托运作情况进行监督。但由于银行监管权力的委托人是广大的储蓄者，并且每个人置于公共领域的私有权利也是有限的，所以每个储蓄者都没有监督的积极性。因为，一方面，我国监管执行人员的资格和报酬均由政府决定，不受储蓄者意志的影响；另一方面，每个储蓄者监督银行监管权力的执行要花费大量的时间和精力，而这部分机会成本对自己来说非常大，而且即使监督得好，他能获得的利益也非常有限。这对于有理性的、又符合经济人本性的储蓄者来说是得不偿失的。而且，我国公众存在这一种“监督惰性”，每个储蓄者都会采取机会主义行为，希望别人来监督银行监管者，自己则“搭便车”坐享其成，最后导致无人监督。如此以来，银行监管者就会有可能与被监管银行合谋。银行监管者一旦被收买，就会更重视银行经营者和所有者的利益而忽视储蓄者的利益。此时，银行监管失灵所产生的后果将会更为严重。
（二）银行机构与监管当局之间的委托——问题。
银行监管者作为广大储蓄者的代表，处于委托者的地位，会努力诱导银行（含银行经营者），在追求银行所有者和银行经营者利润最大化的同时，兼顾银行债权人及广大储蓄者的利益。而银行的经营者在披露信息，保护储蓄者方面担当着人的角色。
对国有银行的监管实际上是一个信息甄别问题。因为银行监管者掌握的信息仍不完备（虽然比储蓄者要多），所以银行监管者需要设计一套监管措施，诱使被监管银行披露所有信息。一般而言，银行监管者以有关法规为依据，加之不定期的现场检查，对违规的银行进行惩罚。这些监管措施在一定程度上降低了银行业的信息壁垒，但仍存在一些弊端。
首先是信息不对称问题。如果银行监管者计算各项比例所依据的信息是从无法信赖的银行管理人员那里获得的，或银行监管者无法以合理的成本获取有关的信息，那么监管就不可能达到预期的效果。长期以来，国有商业银行的高层管理人员都由政府任命，选拔标准更注重政治觉悟、能理解上级的意图等行政标准，而不是具备的现代金融企业管理能力，系统的金融知识，良好的业务水平的职业经理人。银行高管人员往往在银行家、官员之间飘忽不定。银行高管人员关心的是与上级领导搞好关系、自身权利地位的升迁，而并非专心于银行的经济效益。所以他们或者受专业技能所限无法提供准确的信息，或者倾向于隐瞒不利于自己的银行经营信息。政府由于难以掌握国有商业银行的真实经营情况，也难以正确界定经营失误责任，从而造成激励与约束机制失灵，高管人员手中的控制权缺乏有效监督和制约。
其次是经验不对称问题。被监管银行要比银行监管者具有更多的业务经验，也很清楚如何才能以最低成本令监管者认为已经达到监管目标。
再次是银行监管的执行问题。有些监管方案复杂且难以执行，但银行监管者为了降低执行成本，形成了“一刀切”的惯例，造成被监管银行负担轻重不均的错位。
除此之外，当经济受到金融危机等外部冲击时，我国政府（尤其是地方政府）为了实现经济发展目标，常常介入国有银行的信贷活动以保证和支持地方的重点项目建设。由于政府的干预，银行往往根据地方政府财政收支状况和偿还能力做出判断，而无法做到对具体贷款的债项评级，从而弱化了对项目收益和风险的甄别和控制能力。当激励机制与监督机制不健全时，商业银行管理者可能凭借在经营中获得的信息优势进行“政策”套利，特别是政府出于政治性目的对银行实行“指令性贷款”干预而与银行经营目标不一致时，过度的政治干预可能成为改善银行治理的障碍，从而加剧银行的道德风险行为。
四、“政策性负担”和“预算软约束”对国有银行监管的制约及解决途径——基于委托框架的分析
笔者上文的分析，试图给出一个国有银行“委托——”问题的基本分析框架。但是我国国有银行和国有企业面临的一些更特殊的情况，需要具体问题具体分析。对国企“政策性负担”的贷款和“预算软约束”便是我国国有银行面临的特殊问题之一。
国家发展战略给予国有企业政策性负担，国有银行承担了对国企贷款的任务而产生了亏损，政府为了让这些国有银行继续生存，就必然对其进行事前的保护或者补贴。但是由于信息不对称，银行的经理人员会将各种亏损，包括政策性负担形成的亏损和道德风险，管理不当等造成的亏损都归咎于政策性负担，在政府无法分清楚这两种亏损的差别，而又不能推托对政策性负担所造成的亏损的责任时就只好把银行的所有亏损的责任都负担起来，因此形成了预算软约束。
我国的国有银行监管是建立在公有制经济的委托关系基础上的，但它同时也具有一般银行监管所不存在的委托问题。一方面，国家是银行的所有者，拥有对国有银行的控制权和剩余财产索取权，于是事实上银行就承担了对政策性负担进行贷款的任务；另一方面，政府又代表国家对国有银行进行监管。因此笔者在委托关系的框架下分析政策性负担对国有银行监管产生的影响，在此基础上提出一些改变监管效率的途径。
（一）“政策性负担”和“预算软约束”监管中的“委托——”问题
1.政府角色的双重性——监管者与执政者
政府作为全民所有制的人，成为银行的实际所有者和委托人，国家租金替代了利润而成为公有制企业的行为目标。政府的目标是双重的：作为监管者，要努力降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的合约所引起的交易成本，实现社会总产值的最大化的；而作为执政者，则通过产权结构的竞争与合作的基本规则使其的垄断租金最大化。政府的执政目标既包括社会政治目标又包括纯经济性质的目标，反映在银行领域就是：既要银行保值增值，又为了实现其他社会政治目标可能要求银行承担大量政策性贷款（为了研究方便，这里只考虑一种政治任务，即国有企业承担政策性负担而引起的国有银行对国有企业的贷款），因而银行具有内在的政企合一的制度特征。
国有企业的政策性负担可以给政府官员带来好处，比如炫耀已经取得的政绩、从中获得政治资本等。但是银行对国有企业的政策性支持造成了银行的巨额不良贷款，扭曲了社会资源的配置，造成了社会福利的损失。这是因为；一方面，银行对国有企业承担政策性负担而给予的贷款，占据了大量本可以投向其他地方的资金，而贷款本身并不能给银行带来利润，反而会带来巨额不良资产。另一方面，由于银行承担了对国有企业的政策性贷款后，银行经营者的努力随之也会分为两种，一种用于经营活动，为银行带来经济收益的经营性努力，另一种则是银行经营者为上级部门实现政治性目标而进行的活动，为非经营努力，它本身不能给银行带来效益。通常而言，为达到前一种目的而需要的努力程度是高于后者的，而对于管理人员来说，收益并没有质的区别，所以他们有动机因此而使银行经营偏离市场轨道。
因此监管者会在收益和成本之间权衡，以追求社会福利的最大化，也就是根据不同偏好的目标组合价值减去政策性贷款带来的资源浪费的剩余价值的最大化。但是中国的情况是，监管部门在面对政府的强大压力时，并不总会坚守立场，作出正确的决策。作为具化的每个监管者个体，当监管的后果是导致国有企业得不到政策性贷款，或者国有银行因大量政策贷款坏账而陷于困境，直接威胁到广大储户的利益时，怯于监管是他们迎合上级，保护自身利益的选择。
2.监管者与国有银行间的委托问题——信息不对称
退一步讲，假设监管部门和具体执行人会选择客观独立地履行职责，监管效果仍然取决于委托问题的其他因素。这其中，信息不对称是重要的因素之一。
首先，在银行对政策性负担进行贷款后，如果出现经营状况恶化的情况，监管者无法区分是由银行经营者经营不善导致的亏损还是承担政策性负担贷款后引发的亏损，银行经营者比国有企业更加容易推脱责任，其行为更难以观测。
其次，这种信息不对称体现在银行的内部人控制上，拥有内部信息的银行经营者比监管者更了解银行，也更有能力在监管者面前隐藏自己的不良行为。如在职消费、信息披露不规范、短期行为严重等。
再次，与国有企业不同，政策性负担的贷款对于银行来说是一种事前调节，具有负的效用，它降低了经营者的经营性努力。这是因为银行经营者的一部分努力用来弥补国有企业的亏损，给银行带来的只是不良资产，这势必会降低经营性努力的积极性。由于不对称信息，银行经营者可以从所承担政策性负担的贷款中获取灰色收入，而不被监管者发觉。
3.评价体系的偏差——控制权的激励方式
就激励方式而言，银行家不但受到利润收益的激励，同时还要受控制权收益的激励。委托理论认为，任何使委托人效用最大化的合约安排均应该使经理报酬与产出相关，使经理承担部分经营性风险，有效激励的机制是要采取比如奖金、购股选择的激励方式和可考核的业绩作为衡量标准的评价体系。我国的银行激励方式主要是以控制权为主，控制权激励方式强调固定收入（月薪）与行政级别和职务挂钩，固定收入在总收入中所占比率很大行政职务越高，其月薪也就越高。但是奖金比例很小，一般不超过10％。通过行政级别的晋升来激励经营者努力工作，忽视了产出对经营者的激励，这可能导致对银行经营者的激励建立在主观绩效之上。并且，存在信息不对称时，监管者也很难做出公正评价，因为控制权的取得不是以经营业绩为考核标准，而是以政府的政策性目标为标准。
在这种激励方式下，在承担了对政策性负担的贷款后，银行经营者容易把精力放在游说和建立人际关系这类非生产性活动上，完成政府所交代的政策性任务，甚至不惜以损害银行的利益来维护自己的控制权，这会诱导银行经营者偏离利润目标。政策性负担使经营者的行为不易观测到，这种非生产性活动给监管者带来了监管盲区。
（二）对问题解决途径的思考
“政策性负担”和“预算软约束”成为摆在我国银行监管面前的一道难题。笔者认为，通过以下途径，可以改善现有的监管困境，提高监管水平和效率。
首先，分别建立国家账户和企业账户。为了兼顾国有商业银行政策性职能和市场化运作的双重要求，可以对银行的政策性业务和经营性业务进行隔离，以便分别监管。国家账户，对政策性项目实行专项管理、盈亏单独核算，从而让这些政策性业务的损失体现在明处，把政策性不良贷款与日常经营性不良贷款区分开来，避免银行高管把承担政策性业务当作经营不善的借口。必要时可封闭运行，提供财政专项补贴或其他形式的支持。企业账户是对银行经营性业务的核算，风险自担、自负盈亏，政府不进行任何干预，也不注入资本金。监管者对国有银行的效率要求，应主要看其在企业账户上的表现。
其次，建立透明的金融监管制度和财会制度。进一步完善与银行监管相适应的各类经济法规和制度，力求银行的监管法律完整配套、协调灵活，具有可操作性。根据《银行监督法》和《商业银行法》，完善国有银行的信息披露制度，增强对于“政策性负担”货款有关信息披露的规范性和强制性。进行商业银行会计制度的改革，统一银行会计制度和报表报送要求，确保银行的经营信息和政策性贷款的运作情况便于监管人员了解与分析。
再次，吸纳有效的社会监督力量。从成本和收益角度考虑，储蓄者会对银行监管者的工作状况保持“理性的无知”，但并不意味着储蓄者就不愿了解其工作状况。一旦储蓄者能以极低的成本获得此类信息时，他们就会以很高的热情对其予以高度关注。借助媒体的力量是一个有可能实现的选择。媒体也能够通过披露此类信息来扩大自身的知名度，增加其收益，并且这些收益足以弥补它为获取该类信息花费的成本。
最后，革新国有银行的人员组成，通过外部经理人市场选贤纳才。除保留董事长的“中管干部”身份来实现中央对银行一定的控制力外，取消行长、副行长、监事长的“中管干部”身份和行政级别，对他们的选拔任命应更多地依托外部经理人市场，以利润为核心，实行招标竞聘制，选拔真正懂经营善管理的金融人才。将企业账户中反映的经营性业绩作为高管们的主要考核标准，使高管的酬金与银行经营绩效和风险责任紧密相关，股票期权等多种经济性激励手段，激励形式应动态化、长期化。借助市场化的手段，使因“政策性负担”贷款而造成的错误激励回归正轨。
五、结论及解决途径的展望
我国国有银行改革处于十字路口。与英美银行因危机出现大问题，不得不以国有化拯救银行的环境不同，我国政府习惯性地在给予国企政策性负担的同时，迫使国有银行承担起对其贷款的任务。这是一种在经济和政治上具有高昂的委托——成本的模式，在长期内是不可持续发展的。
从基本的委托——分析框架来看，我国的国有银行监管，是一个由多重委托——关系组成的网络。社会公众与监管当局之间的委托——问题，反映在监管当局面对政治压力时难以保证独立客观性，监管者对私利的追逐，以及公众对于监管者的监督惰性上。银行机构与监管当局之间的委托——问题则反映在双方信息不对称、经验不对称和监管执行的缺陷上。
