发布时间：2023-10-10 17:15:37
绪论：一篇引人入胜的旅游土地规划，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
引 言：我国城市建设的目标已经从扩大城市规模、提高人居适宜指数发展到了实现智慧型城市建设这样一个新的角度，即城市建设即要符合符合人民生活发展需要，又要显示出环保、经济等多方面的发展。因此，在城市建设过程中，进行旅游区建设成为一个热门项目。而旅游区规划如何能够达到多种建设效果，是值得我们思考的问题。
1. “多规合一”的规划背景
1.1 “多规合一”的基本含义
“多规合一”并不是多个规划合并成一个规划，而是把各项规划涉及到相同内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上，各规划仍按各自相关专业要求编制完成，以满足提交人大审核或向上级报批的要求。通过“五个一”，即“一张图”、一个信息平台、一个协调机制、一个审批流程、一个监督体系，达到“多规合一”。从旅游区规划的文件中体现的多规合一是规划项目的综合设计，而在旅游区实际规划过程中体现的多规合一，则是旅游区规划本身带来的城乡建设、经济建设、环境建设的综合发展。
1.2 “多规合一”的发展状况
2014年8月，国家发改委、国土部、环保部、住建部四委、部联合发文开展经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划（简称环保规划）“多规合一”试点工作。目前开展“多规合一”就是发展规划、城乡规划、土地规划和环保规划“四规合一”。广州市是广东省率先进行“多规合一”建设的城市，在短短数年时间内，广州市通过一系列城乡统筹规划，实现了城市旅游产业、环境保护、市民宜居指数和土里利用率的共同发展，成为“多规合一”的典型。在这一系列规划中，围绕着旅游区发展的多规合一取得了巨大的成效，值得我们借鉴和学习。
2. 多规合一背景下的旅游区规划
2.1 产业规划与土地规划结合
湛江市是广东省重要的沿海城市之一，漫长的海岸线和岛屿资源成就了湛江市的渔业发展，为湛江市南三岛东部滨海旅游度假区开发提供了充足的土地资源条件。在旅游度假区规划中，对旅游产业发展的规划应与湛江市土地资源应用规划向结合，以旅游业的发展促进土地资源的合理利用，使土地资源规划更加科学。旅游规划区位于南三岛的东部，是湛江湾的外海岸线区。整个规划区呈南北狭长的条带状，南北向长约8km，东西向陆域纵深在1―1.9km之间，它北起南三岛大辣村，南至南三镇沙头寥村，东临南海，西接南三镇田头圩，规划总用地面积约为10.49km2 。规划区的建设用地约77.18公顷，约占规划区的7.54%（红色图斑）；风景旅游用地166.55公顷，约占规划区的16.27%（深蓝色图斑）；一般农地286.59公顷，约占规划区的28%（浅黄色图斑）；生态环境安全控制区（防护林）约46.45公顷，占规划区的4.54%（深绿色图斑）；自然保留地约98.24公顷，占规划区的9.6%（灰色图斑）。为了使旅游产业能够可持续发展，南三岛土地规划形成了交通用地、农业用地、旅游区用地和自然资源保留用地的立体型规划布局，以旅游区产业发展为主线的交通用地同时也能够满足农业发展的需要，而自然资源保留地也可以作为旅游区产业持续发展的资源。
2.2 建设规划与生态环境保护规划结合
南三岛旅游区的建设规划可以反映出对区域生态环境保护的作用。规划区内现状排水体制主要为为雨污合流制，无系统性的排水设施，大部分以明沟形式排放，沟渠走向随意性大，排水断面较小。虾场通过管道向海滩排放污水，已对周围环境以及近海水体造成了一定污染。遇到排污量大，潮水顶托，污水不易扩散，引起“黑潮”现象；村民生活垃圾以丢弃至海滩，或小规模堆放，定期焚烧为主。无统一固定收集点，通常散布于路边及水塘边，对规划区的土壤及沙滩造成了一定的污染。旅游区的建设规划中明确指出要进行一系列居民生活基础设施建设与市政工程建设，包括居民垃圾投放点、排污管道修建、水利设施修建等，这些建设项目的主要目的是服务于旅游区发展，便于滨海度假村的日常经营，但是，这些建设项目一定会给附近居民生活带来一定的便利，有效减少由于居民随意丢放废水和废弃物造成的污染；另外，旅游区建设规划中还包含了退虾场为休闲海滨或自然保留区等项目，这是对粗放农业滥用环境资源的控制，也是对生态环境的恢复过程。
2.3 旅游区发展规划与乡村经济发展规划结合
湛江市南三岛旅游区的近期发展规划是构建滨海休闲度假、亲水娱乐、温泉疗养、冬休、渔岛生活、文化体验几大功能板块，树立湛江滨海旅游产业的龙头地位、实现创建国家5A级旅游景区的目标，建成国内知名的海洋生态旅游度假目的地，携手湛江市其他旅游景区， 创建国内重点滨海旅游城市。在这个过程中，一系列的旅游设施的建设和旅游企业的进驻，将为南三岛的农村居民带来更多的就业机会，参与旅游区开发是农村居民创收的主要途径；而南三岛旅游度假区的长期发展目标则是通过进一步完善配套设施，拓展宗教朝觐、城乡统筹板块的旅游服务，延伸旅游服务链条，建成国家级滨海旅游示范区、中国南方冬休度假基地、湛江旅游产业的龙头和彰显湛江旅游形象的代表作。这样一个长远的旅游区发展规划目标，将促使湛江市及附近乡村的居民和各类社会组织都积极投入到旅游区建设当中，其中，以渔业文化为主线的旅游文化建设，将吸引大批资金的投入，使乡村经济彻底脱离传统的农业经济形势，转而以农业文化发展为主的经济增长形式。
3. 多规合一背景下的旅游区规划的实际价值
通过湛江市南三岛旅游区规划我们可以看出，旅游区规划实际上实现了多规合一的规划目的，即将湛江市南三岛地区的土地资源规划、环境保护规划和乡村经济发展规划在旅游区规划表达出来。在这样的多规合一背景下，旅游区规划的实际价值表现在实现乡村经济与人居环境发展的高度结合的方面，而旅游区规划在促进城乡发展高度统筹的同时，也是在践行低碳经济的发展思路。
4. 结语
综上所述，在多规合一背景下，旅游区发展规划从表面上看来是以旅游经济发展为主的产业性规划，但实际上，旅游区规划实现了对规划区内各类社会、经济、环境资源的综合性协调和部署，能够起到全面改善地区建设面貌的作用，是城乡统筹规划的科学模式，值得我们进行实践和探索。
参考文献：
在启蒙思想家的观念中，财产权实际上还仅限于对物质财产在静态归属意义上的“定分止争”，因此是“要么全部，要么没有”(巴泽尔，1997)的一种权利。但是，随着生产社会化程度的提高和分工的深化，物质上同一的资产各种潜在的有用性开始被技能各异的人发现。这意味着，同一物质资产上的有用性可能被不同的人所利用，这些有用性的交易在可能为各方带来收益增加的同时，也形成彼此间“强烈的依赖关系”和双方收益的“不确定性”(段毅才，1992)，先前静态的“要么全部，要么没有”状态也同时被打破了。行为相互渗透、相互交织的主体之间彼此影响和干扰，即产生了“外部性”。正如巴泽尔指出，由于交易费用的存在，任何权利的界定都是不充分的，未界定部分就形成产权公共域(巴泽尔，1997)。
在我国，旅游用地的规划出现在20世纪70年代末期的城市规划、风景名胜区规划及森林公园总体规划中，90年代以后，各地政府纷纷将旅游作为主要产业，同时主题公园、旅游度假区的不断涌现，促进了旅游用地规划的发展。但是，对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地并没有引起相关部门足够的重视。在规划实施过程中，规划刚性太强，回旋余地太小。由此导致我国目前旅游用地产权界定、归属仍处于模糊、残缺状态。笔者拟通过一个产权分析模型，试图探讨我国旅游用地产权残缺的状态、形成原因及其经济效益。
一、产权界定、产权公共域与产权残缺
巴泽尔认为：“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利和权力构成。产权束中的每一种权利，都有与产权能带给主体的收益或者效用相关，与每项权利相联系的收益在量或者质上有不同，从而权利和重要性程度各不相同。可以将权利按收益的大小和重要性程度排序，并用MR来表示产权的边际收益。人们对资产的权利不是永久不变的，它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数”(巴泽尔，1997)。因此，任何个人的任何权利有效性都依赖于3点：一是这个人为保护该项权利所做的努力，二是他人企图分享这项权利的努力，三是任何“第三方”所做的保护这项权利的努力。为确立产权收益的独占性，需要投入资源，资源投入量的大小，是他人企图染指程度的增函数，社会越混乱，产权的排他越困难，需要耗费的资源越多，界定和实施的成本越高，这可以用边际成本MC来表示。
产权边界由界定和实施行为的投入量多少决定，即由边际收益与边际成本相等的均衡点决定，产权界定和实施行为的边际收益遵循递减原则，而边际成本遵循递增原则。
(一)完全产权：交易费用为零
如果信息完全充分，即权利的转让、获取和保护所需要的成本为零，市场不存在机会主义行为，由此产权界定的边际成本也为零，产权边界由产权的边际收益决定，直到MR=0为止(如图1所示)，产权边界为R''''点，此时的产权称完全产权，不存在产权公共域(与产权相关的各种收益完全归其所有者获得)。以旅游用地为例，在交易费用为零时，土地的使用权、收益权、转让权等各项权利均排他性地由占有者享有，与诸权利相关的收益也排他性地归其所拥有，此时产权总收益TR为MR的积分。
(二)产权公共域：交易费用不为零的现实
在现实世界中，由于资产的各种有用性和潜在有用性的信息是有成本的，任何一项权利都不是完全界定的。没有界定的权利于是把一部分有价值的资源留在了“公共领域”里，公共领域里全部资源的价值就叫做“租”。产权占有、界定和实施的成本主要与他人的侵占企图有关，若他人对产权没有侵占之意，则防范措施就没必要。现实生活中，他人总是想利用各种机会得到，而为防范他人的侵占企图而产生的成本归结为交易成本，把边际成本表示为MC，此时产权边界由MR=MC决定，产权的均衡点为图2中的R。RER1，领域的权利，是由于界定行为的边际成本高于边际收益，而被产权所有者主动放弃才处于公共领域中。此时的产权公共域，是成本收益比较下的均衡结果，并不构成产权残缺。
(三)权利的限制：产权残缺
产权公共域因交易费用不为零而在事实上不能由产权主体完全占有，但这种状况并不构成德姆塞茨意义上的产权残缺。德姆塞茨所指的产权残缺可分为以下两种情况：
1第一层次产权残缺
产权束中每一项权利均与收益相关，当对权利进行掠夺、限制或者删除时，产权收益必然在一定程度上被削弱，对权利的限制越多、程度越深，则收益下降越厉害，残缺了的产权对应的收益称为第一层次的产权残缺。权利残缺在减少主体收益的同时，也扩大了产权公共域；如果残缺了权利没有重新明确其归属，则这些权利也将留在公共域中。
2第二层次产权残缺
在“国家悖论”情况下，产权公共域扩大，产权独占域减少，这种情况构成第二层次产权残缺，这种产权残缺直接构成资源配置的无效率。当旅游政府相关部门执法努力有偏向时，相应的产权主体为防止他人的侵占企图而不得不牺牲部分产权收益，对受损主体而言，也出现了第二层次的产权残缺。当第一、第二层次产权残缺同时出现时，产权独占范围缩小，产权公共域随着扩大，社会中寻租行为普遍，产权主体工作激励下降，市场有效配置机制遭破坏。
如上所述，产权残缺既可以因为对权利进行强制性删除、限制和剥夺而形成，也可以由对产权的保护不足而形成。在厘清了造成产权残缺的原因之后，对残缺了的权利处于何种状态有进一步研究的必要。如果这些权利会流入公共域，在自由竞争下，相关主体的掠取行为会导致处于公共域中权利租金消失，造成无效率。
二、旅游用地产权残缺的形成
旅游用地是一种特殊土地资源类型，是具备一定旅游功能价值的自然和人文资源的总称。它是旅游六要素中的重要部分，是旅游业最主要的物质基础，也是用以吸引旅游者的重要吸引物。从土地利用角度看，旅游用地既不属农业用地，也不属非农业建设用地。所以在规划实施过程中，很容易产生产权缺失问题。
(一)旅游用地的第一层次产权残缺
我国现行旅游用地征用制度的典型特征是政府垄断：政府禁止土地所有权市场、垄断一级市场，土地征用成为国家获得旅游用地的主要手段。尽管《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。”农民集体在法律上、名义上拥有集体所有制土地较为完全的产权，但是，在农地转为旅游用地的过程中，由于旅游用地征用相关法律、法规的不当限制使农民获取旅游用地增值收益的成本极为高昂，致使农民不得不放弃一部分本该属于自己的权利。
从现有的土地利用规划体系来看，一般都只重视农业用地、工业用地、居民点用地、交通用地、一般水域及建设用地的规划。虽然在开发旅游景区(点)之前旅游规划已经完成，但也因为相关的多方机构管理设限，特别是土地部门的管制，使旅游景区(点)建设或扩建工作的第一步就难以进行。
对旅游用地的实质做法是，当土地的相对价值发生变化时，与增加了的价值相关的使用权、转让权、收益权被法律强行界定给了国家，是“凭借国家权力来重新处置土地所有权”。这些收益实际上就处于公共领域中，对公共租金的竞争行为将导致资源损耗。政府是由理性经济人组成的，官员的目标与政府的目标不一定一致，上下级政府的目标不一定一致，政府与全体国民的目标不一定一致，因而土地涨价事实上无法真正归公。
如图3ABR0面积的收益由于政府对旅游用地的强行限制、删除产生产权残缺，可以将之视为MR曲线向下移动，由MR1下移至MR2，产权主体的收益减少了ABR0面积。此面积可视为产权相对应的收益，称第一层次的产权残缺。权利的残缺在减少主体收益的同时，也扩大了产权公共域，会引起对公共租金的掠夺、寻租、政府官员的腐败等，产生了对资源的浪费、收益的扩散、资源配置的帕累托无效。
权利的残缺将扩大公共域，如图3E1R2R1E0为新增的公共域，由于政府对旅游用地的强行限制、删除，主体收益减少，MR向下移动，产权边界由边际收益与边际成本的均衡点决定，于是E0点向E1点移动。或者是当旅游用地的市场价值增加的情况下，当法律预先对可能增加的收益进行限制和删除时，相当于将边际收益从MR1削减至MR2。
(二)旅游用地的第二层次产权残缺
从理论上分析，旅游用地的征用是政府为了公共利益的需要而依法强制地取得他人土地并给予补偿的行为。国家出于公共利益的需要，在一定范围内征用土地是完全应该的。但是，公共利益这一概念具有高度的抽象性，如何准确界定公共利益已成为世界性的难题。与此同时，尽管旅游用地的征用是一种典型的非市场方式，但并不否认它又是一种经济行为。土地资源价值包括直接使用价值、间接使用价值、选择价值、遗赠价值和存在价值等(诸培新，2003)。无疑，对旅游用地的间接使用价值、选择价值、遗赠价值和存在价值的计量存在技术上的困难，这使得人们只能根据能确认的土地价值来界定和执行旅游用地产权。同时，我国上一轮土地利用总体规划(1997—2010年)属于控制性规划，采用自上而下的规划方法，平均分配，规划的核心是保护耕地。对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地几乎被忽略了。土地是旅游资源的主要部分，目前，关于旅游用地的立法或规定有的已经不适应当前土地制度改革的进程及旅游业的发展需要，导致旅游用地的界定和实施行为即旅游用地的排他性占有、使用、收益、分配的成本提高。如图4MC曲线上移。产权残缺导致ABE2E，收益不能归土地产权所有者和经营者，同样会引起对公共租金的掠夺、寻租、政府官员的腐败等，从而产生资源配置的帕累托无效。
当执法努力有偏向时，MC1向上移至MC2，产权均衡点从E1移至E2，于是产生了如图4R2R1E1E2的公共域，这种情况构成了第二层次的产权残缺，这些残缺的权利直接构成资源配置无效。
三、旅游用地产权残缺的资源配置效应
旅游用地产权残缺将产生公共域，对公共域租金的竞争行为将导致资源配置的无效率。主要表现为旅游用地供需矛盾、旅游用地与农用地配置失衡、旅游用地内部结构失衡等。
(一)旅游用地需求与供给矛盾突出
旅游业目前已发展成为全球最大的产业之一，国际上许多国家和地区及国内的许多省区市都把旅游业定位在主导或支柱产业上，纷纷实施旅游脱贫、旅游兴市、旅游兴省等发展战略，为此而积极挖掘境内的各种旅游资源，不断开发新的旅游景点，改建或扩建旧景区，修建人造景观并完善基础设施。而旅游必须依托于土地，旅游建设项目的大量增加势必占用大量的土地(包括耕地)。
在现行农地制度安排下，农地承包经营权受让受到诸多限制，政府控制农地所有权交易市场，由此引发的农户承包经营权的不完全性必然降低农地的交易价格，使农地的承包经营权的交易价格不能真正反映农地的稀缺程度，农户农地承包经营权转让收益也会因此下降，进而减少农地市场交易，农地的市场流转机制不能正常发挥作用，使得一些拥有旅游资源的农地不能转为旅游用地，资源浪费，旅游用地供给短缺。
(二)旅游用地与农用地配置失衡
在我国，土地规划的核心是保护耕地，严格控制建设用地的增长，特别是控制建设占用耕地增长。对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地几乎被忽略了。旅游景区(点)的开发一般是依托国有土地或集体土地中的很小部分进行的，一般景区(点)的核心范围都较小，其周边被其他类型的集体土地包围，甚至是农用地包围。有的景区(点)的土地资源是以租赁的方式来进行开发利用的，这种受控于周边环境状况，使许多景区(点)的核心部分与周边土地只有一墙或一栅之隔，旅游管理非常困难。此外，还有少数景区(点)特别是世界文化遗产景区(点)在其保护范围之内，或缓冲区内还有不少居民点，其中涉及农民建房或拆迁的矛盾，旅游部门难以自行解决这些问题。由于土地资源使用权与所有权的交杂，旅游景区(点)与周边农民发生争执的案例常见，甚至危害到游客的安全。
(三)旅游用地内部结构失衡
由于土地一级市场中的地方政府买方垄断和二级市场中地方政府卖方垄断。旅游用地是具有公益性的和最有效益的用地，其单位产出在所有用地类型中是最高的。地方政府在GDP偏好引导下，一直忽视旅游用地在开发利用过程中存在的很多突出问题。从上述分析可知，旅游用地存在第一层次产权残缺和第二层次产权残缺，致使旅游用地经营者所有权的排他性不强。而不同的制度安排下旅游用地的开发程度不同，在完全产权的条件下，旅游用地开发的潜在生产函数为r*=f(L*,k*)，，其中，L*，K*为充分就业劳动和资本。旅游用地既得到充分开发，又保证了资源利用的可持续性。但在现有的制度安排下，旅游用地的开发大大超过潜在水平y(＞y*)。
如图5所示，X轴表示不同制度，y轴表示旅游用地的开发水平，由于现行的产权制度造成了产权的不完整，旅游用地的开发大大超过潜在水平y＞y*。旅游用地的过度开发造成了许多人为的破坏，如破坏性地开挖山体、超负荷开发水系、占用耕地建设旅游设施、在生态保护区修建不协调旅游景观等。
另外，旅游用地的开发是获利性较强的项目，一些政府片面地追求经济效益，缺乏对旅游用地使用的监督和规划。旅游用地所有者所有权被制度性虚设，即剩余索取权和剩余控制权的剥夺，也没有监督可持续利用旅游用地的利益动因，旅游用地的开发商在旅游用地承包期内采取短视的、机会主义行为。如无节制地开发利用当地旅游资源，为旅游搞旅游，不重视综合治理，忽视文物古迹的历史价值和生态效益，致使生态旅游资源环境的严重破坏和资源退化问题日益严重。有关统计资料表明，在已开展生态旅游活动的全国自然保护区中，有24％的保护对象受到损害、11％的旅游资源退化、44％的自然保护区存在垃圾公害、12％的出现水污染、3％的有大气污染。严重污染和人为破坏旅游环境使我国旅游景区(点)的土地利用难以持续利用，从而旅游业难以持续发展。
(四)旅游用地产权残缺的收入分配效应
产权残缺者收益会减少，权利的新获得者收益会增加。当旅游用地的相对价值发生变化时，与增加了的价值相关的使用权、转让权、收益权被法律强行界定给了国家，这些收益实际上就处于公共领域中。农地征用中较低的补偿和较高的出让价格，使地方政府及旅游开发商在土地征用中获得了很高的收益，而旅游者面对市场价格的上升而相对购买力减弱。此外，在巨大经济利益驱动下，不少地方政府忽视了旅游资源作为一种公共产品社会职能的发挥，在风景名胜区大举兴建一些高档、豪华别墅群、度假村等。如果我国风景名胜区的核心区域都被私人占有，这必将关系到我国公共资源的合理分配，直接影响我国广大普通人民的生活和消费，从法律和道义上都失之公平。
四、结论与政策含义
政府及法律对产权束中部分权利的强制性删除、限制会导致第一层次产权残缺。当法律不足以保证公平有效的执行，会导致第二层次产权残缺。如果残缺了的权利没有被专有地赋予另一有行动能力和行动意愿的主体，则这些权利将在事实上处于公共领域，其租金将趋于消散。在我国，法律对旅游用地建设时的使用权与交易权进行了限制和删除，造成了旅游用地的第一层次残缺；在执法不严、政府干预执法背景下，旅游相关主体的权利面临第二层次产权残缺。
旅游用地产权残缺产生了较为严重的收入分配效应和资源配置效应。要扭转产权残缺所带来的负面影响，旅游用地的合理利用政策分析如下：
1强化旅游用地立法
关于旅游用地的立法，主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《风景名胜区管理暂行条例》等几部法律中的一些条款有所涉及。这些规定有的已经不适应当前我国土地制度改革的进程及旅游业的发展需要，有的过于简单，因此有必要制定有关旅游区土地利用的具体规定来保证和规范当前快速发展的旅游用地，防止旅游资源被破坏。
2完善旅游用地土地规划
在以往的土地规划中，基本没有重视旅游用地项目。土地规划要重视目前的产业发展态势，旅游业是未来的强势产业，制定土地规划时要充分考虑规划区的旅游用地问题，特别是要以旅游用地、公共用地为主。在方向上，要为旅游规划用地问题做出明确的预见性规划，充分考虑旅游用地的特殊性，为旅游业将来发展中出现的各产业争地矛盾做好预见性规划，为将来旅游区的土地利用规划留有余地，避免旅游业在发展过程中产生瓶颈现象。
3制定并实施科学的旅游区规划
从整体上规范旅游资源开发的规模、项目的投资及旅游产品的宏观调控。首先，在我国各地区，包括那些非专统旅游区，最大限度开发本地自然、文化、历史等旅游资源的同时，也应当保护旅游资源，促进旅游业的可持续性发展。其次，要把旅游地的旅游业建设纳入到旅游地的总体发展规划中，正确处理城镇规划、土地利用规划与旅游发展总体规划的关系。旅游地的开发应进行总体规划，合理设计旅游产品，实现旅游产品多样化。要严格执行经依法批准的旅游规划，维护旅游规划的权威性、连续性，不允许任何单位和个人随意改变规划。第三，各地旅游区开发都应进行综合规划，合理设计景区旅游产品，尽量做到长、中、短线相结合，实现旅游产品多样化，正确处理旅游产品开发中的规划与产品策划之间的关系。同时，也要周密规划旅游地的基础设施配套，科学确定各地旅游资源开发规模，有计划、有步骤地推动地方旅游业建设。
4实行用地来源多途径化及统一管理
在启蒙思想家的观念中，财产权实际上还仅限于对物质财产在静态归属意义上的“定分止争”，因此是“要么全部，要么没有”(巴泽尔，1997)的一种权利。但是，随着生产社会化程度的提高和分工的深化，物质上同一的资产各种潜在的有用性开始被技能各异的人发现。这意味着，同一物质资产上的有用性可能被不同的人所利用，这些有用性的交易在可能为各方带来收益增加的同时，也形成彼此间“强烈的依赖关系”和双方收益的“不确定性”(段毅才，1992)，先前静态的“要么全部，要么没有”状态也同时被打破了。行为相互渗透、相互交织的主体之间彼此影响和干扰，即产生了“外部性”。正如巴泽尔指出，由于交易费用的存在，任何权利的界定都是不充分的，未界定部分就形成产权公共域(巴泽尔，1997)。
在我国，旅游用地的规划出现在20世纪70年代末期的城市规划、风景名胜区规划及森林公园总体规划中，90年代以后，各地政府纷纷将旅游作为主要产业，同时主题公园、旅游度假区的不断涌现，促进了旅游用地规划的发展。但是，对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地并没有引起相关部门足够的重视。在规划实施过程中，规划刚性太强，回旋余地太小。由此导致我国目前旅游用地产权界定、归属仍处于模糊、残缺状态。笔者拟通过一个产权分析模型，试图探讨我国旅游用地产权残缺的状态、形成原因及其经济效益。
一、产权界定、产权公共域与产权残缺
巴泽尔认为：“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利和权力构成。产权束中的每一种权利，都有与产权能带给主体的收益或者效用相关，与每项权利相联系的收益在量或者质上有不同，从而权利和重要性程度各不相同。可以将权利按收益的大小和重要性程度排序，并用mr来表示产权的边际收益。人们对资产的权利不是永久不变的，它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数”(巴泽尔，1997)。因此，任何个人的任何权利有效性都依赖于3点：一是这个人为保护该项权利所做的努力，二是他人企图分享这项权利的努力，三是任何“第三方”所做的保护这项权利的努力。为确立产权收益的独占性，需要投入资源，资源投入量的大小，是他人企图染指程度的增函数，社会越混乱，产权的排他越困难，需要耗费的资源越多，界定和实施的成本越高，这可以用边际成本mc来表示。
产权边界由界定和实施行为的投入量多少决定，即由边际收益与边际成本相等的均衡点决定，产权界定和实施行为的边际收益遵循递减原则，而边际成本遵循递增原则。
(一)完全产权：交易费用为零
如果信息完全充分，即权利的转让、获取和保护所需要的成本为零，市场不存在机会主义行为，由此产权界定的边际成本也为零，产权边界由产权的边际收益决定，直到mr=0为止(如图1所示)，产权边界为r'点，此时的产权称完全产权，不存在产权公共域(与产权相关的各种收益完全归其所有者获得)。以旅游用地为例，在交易费用为零时，土地的使用权、收益权、转让权等各项权利均排他性地由占有者享有，与诸权利相关的收益也排他性地归其所拥有，此时产权总收益tr为mr的积分。
(二)产权公共域：交易费用不为零的现实
在现实世界中，由于资产的各种有用性和潜在有用性的信息是有成本的，任何一项权利都不是完全界定的。没有界定的权利于是把一部分有价值的资源留在了“公共领域”里，公共领域里全部资源的价值就叫做“租”。产权占有、界定和实施的成本主要与他人的侵占企图有关，若他人对产权没有侵占之意，则防范措施就没必要。现实生活中，他人总是想利用各种机会得到，而为防范他人的侵占企图而产生的成本归结为交易成本，把边际成本表示为mc，此时产权边界由mr=mc决定，产权的均衡点为图2中的r。rer1，领域的权利，是由于界定行为的边际成本高于边际收益，而被产权所有者主动放弃才处于公共领域中。此时的产权公共域，是成本收益比较下的均衡结果，并不构成产权残缺。
(三)权利的限制：产权残缺
产权公共域因交易费用不为零而在事实上不能由产权主体完全占有，但这种状况并不构成德姆塞茨意义上的产权残缺。德姆塞茨所指的产权残缺可分为以下两种情况：
1 第一层次产权残缺
产权束中每一项权利均与收益相关，当对权利进行掠夺、限制或者删除时，产权收益必然在一定程度上被削弱，对权利的限制越多、程度越深，则收益下降越厉害，残缺了的产权对应的收益称为第一层次的产权残缺。权利残缺在减少主体收益的同时，也扩大了产权公共域；如果残缺了权利没有重新明确其归属，则这些权利也将留在公共域中。
2 第二层次产权残缺
在“国家悖论”情况下，产权公共域扩大，产权独占域减少，这种情况构成第二层次产权残缺，这种产权残缺直接构成资源配置的无效率。当旅游政府相关部门执法努力有偏向时，相应的产权主体为防止他人的侵占企图而不得不牺牲部分产权收益，对受损主体而言，也出现了第二层次的产权残缺。当第一、第二层次产权残缺同时出现时，产权独占范围缩小，产权公共域随着扩大，社会中寻租行为普遍，产权主体工作激励下降，市场有效配置机制遭破坏。
如上所述，产权残缺既可以因为对权利进行强制性删除、限制和剥夺而形成，也可以由对产权的保护不足而形成。在厘清了造成产权残缺的原因之后，对残缺了的权利处于何种状态有进一步研究的必要。如果这些权利会流入公共域，在自由竞争下，相关主体的掠取行为会导致处于公共域中权利租金消失，造成无效率。
二、旅游用地产权残缺的形成
旅游用地是一种特殊土地资源类型，是具备一定旅游功能价值的自然和人文资源的总称。它是旅游六要素中的重要部分，是旅游业最主要的物质基础，也是用以吸引旅游者的重要吸引物。从土地利用角度看，旅游用地既不属农业用地，也不属非农业建设用地。所以在规划实施过程中，很容易产生产权缺失问题。
(一)旅游用地的第一层次产权残缺
我国现行旅游用地征用制度的典型特征是政府垄断：政府禁止土地所有权市场、垄断一级市场，土 地征用成为国家获得旅游用地的主要手段。尽管《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。”农民集体在法律上、名义上拥有集体所有制土地较为完全的产权，但是，在农地转为旅游用地的过程中，由于旅游用地征用相关法律、法规的不当限制使农民获取旅游用地增值收益的成本极为高昂，致使农民不得不放弃一部分本该属于自己的权利。
从现有的土地利用规划体系来看，一般都只重视农业用地、工业用地、居民点用地、交通用地、一般水域及建设用地的规划。虽然在开发旅游景区(点)之前旅游规划已经完成，但也因为相关的多方机构管理设限，特别是土地部门的管制，使旅游景区(点)建设或扩建工作的第一步就难以进行。
对旅游用地的实质做法是，当土地的相对价值发生变化时，与增加了的价值相关的使用权、转让权、收益权被法律强行界定给了国家，是“凭借国家权力来重新处置土地所有权”。这些收益实际上就处于公共领域中，对公共租金的竞争行为将导致资源损耗。政府是由理性经济人组成的，官员的目标与政府的目标不一定一致，上下级政府的目标不一定一致，政府与全体国民的目标不一定一致，因而土地涨价事实上无法真正归公。
如图3abr0面积的收益由于政府对旅游用地的强行限制、删除产生产权残缺，可以将之视为mr曲线向下移动，由mr1下移至mr2，产权主体的收益减少了abr0面积。此面积可视为产权相对应的收益，称第一层次的产权残缺。权利的残缺在减少主体收益的同时，也扩大了产权公共域，会引起对公共租金的掠夺、寻租、政府官员的腐败等，产生了对资源的浪费、收益的扩散、资源配置的帕累托无效。
权利的残缺将扩大公共域，如图3e1r2r1e0为新增的公共域，由于政府对旅游用地的强行限制、删除，主体收益减少，mr向下移动，产权边界由边际收益与边际成本的均衡点决定，于是e0点向e1点移动。或者是当旅游用地的市场价值增加的情况下，当法律预先对可能增加的收益进行限制和删除时，相当于将边际收益从mr1削减至mr2。
(二)旅游用地的第二层次产权残缺
从理论上分析，旅游用地的征用是政府为了公共利益的需要而依法强制地取得他人土地并给予补偿的行为。国家出于公共利益的需要，在一定范围内征用土地是完全应该的。但是，公共利益这一概念具有高度的抽象性，如何准确界定公共利益已成为世界性的难题。与此同时，尽管旅游用地的征用是一种典型的非市场方式，但并不否认它又是一种经济行为。土地资源价值包括直接使用价值、间接使用价值、选择价值、遗赠价值和存在价值等(诸培新，2003)。无疑，对旅游用地的间接使用价值、选择价值、遗赠价值和存在价值的计量存在技术上的困难，这使得人们只能根据能确认的土地价值来界定和执行旅游用地产权。
同时，我国上一轮土地利用总体规划(1997—2010年)属于控制性规划，采用自上而下的规划方法，平均分配，规划的核心是保护耕地。对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地几乎被忽略了。土地是旅游资源的主要部分，目前，关于旅游用地的立法或规定有的已经不适应当前土地制度改革的进程及旅游业的发展需要，导致旅游用地的界定和实施行为即旅游用地的排他性占有、使用、收益、分配的成本提高。如图4mc曲线上移。产权残缺导致abe2e，收益不能归土地产权所有者和经营者，同样会引起对公共租金的掠夺、寻租、政府官员的腐败等，从而产生资源配置的帕累托无效。
当执法努力有偏向时，mc1向上移至mc2，产权均衡点从e1移至e2，于是产生了如图4r2r1e1e2的公共域，这种情况构成了第二层次的产权残缺，这些残缺的权利直接构成资源配置无效。
三、旅游用地产权残缺的资源配置效应
旅游用地产权残缺将产生公共域，对公共域租金的竞争行为将导致资源配置的无效率。主要表现为旅游用地供需矛盾、旅游用地与农用地配置失衡、旅游用地内部结构失衡等。
(一)旅游用地需求与供给矛盾突出
旅游业目前已发展成为全球最大的产业之一，国际上许多国家和地区及国内的许多省区市都把旅游业定位在主导或支柱产业上，纷纷实施旅游脱贫、旅游兴市、旅游兴省等发展战略，为此而积极挖掘境内的各种旅游资源，不断开发新的旅游景点，改建或扩建旧景区，修建人造景观并完善基础设施。而旅游必须依托于土地，旅游建设项目的大量增加势必占用大量的土地(包括耕地)。
在现行农地制度安排下，农地承包经营权受让受到诸多限制，政府控制农地所有权交易市场，由此引发的农户承包经营权的不完全性必然降低农地的交易价格，使农地的承包经营权的交易价格不能真正反映农地的稀缺程度，农户农地承包经营权转让收益也会因此下降，进而减少农地市场交易，农地的市场流转机制不能正常发挥作用，使得一些拥有旅游资源的农地不能转为旅游用地，资源浪费，旅游用地供给短缺。
(二)旅游用地与农用地配置失衡
在我国，土地规划的核心是保护耕地，严格控制建设用地的增长，特别是控制建设占用耕地增长。对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地几乎被忽略了。旅游景区(点)的开发一般是依托国有土地或集体土地中的很小部分进行的，一般景区(点)的核心范围都较小，其周边被其他类型的集体土地包围，甚至是农用地包围。有的景区(点)的土地资源是以租赁的方式来进行开发利用的，这种受控于周边环境状况，使许多景区(点)的核心部分与周边土地只有一墙或一栅之隔，旅游管理非常困难。此外，还有少数景区(点)特别是世界文化遗产景区(点)在其保护范围之内，或缓冲区内还有不少居民点，其中涉及农民建房或拆迁的矛盾，旅游部门难以自行解决这些问题。由于土地资源使用权与所有权的交杂，旅游景区(点)与周边农民发生争执的案例常见，甚至危害到游客的安全。
(三)旅游用地内部结构失衡
由于土地一级市场中的地方政府买方垄断和二级市场中地方政府卖方垄断。旅游用地是具有公益性的和最有效益的用地，其单位产出在所有用地类型中是最高的。地方政府在gdp偏好引导下，一直忽视旅游用地在开发利用过程中存在的很多突出问 题。从上述分析可知，旅游用地存在第一层次产权残缺和第二层次产权残缺，致使旅游用地经营者所有权的排他性不强。而不同的制度安排下旅游用地的开发程度不同，在完全产权的条件下，旅游用地开发的潜在生产函数为r*=f(l*,k*)，，其中，l*，k*为充分就业劳动和资本。旅游用地既得到充分开发，又保证了资源利用的可持续性。但在现有的制度安排下，旅游用地的开发大大超过潜在水平y(＞y*)。
如图5所示，x轴表示不同制度，y轴表示旅游用地的开发水平，由于现行的产权制度造成了产权的不完整，旅游用地的开发大大超过潜在水平y＞y*。旅游用地的过度开发造成了许多人为的破坏，如破坏性地开挖山体、超负荷开发水系、占用耕地建设旅游设施、在生态保护区修建不协调旅游景观等。
另外，旅游用地的开发是获利性较强的项目，一些政府片面地追求经济效益，缺乏对旅游用地使用的监督和规划。旅游用地所有者所有权被制度性虚设，即剩余索取权和剩余控制权的剥夺，也没有监督可持续利用旅游用地的利益动因，旅游用地的开发商在旅游用地承包期内采取短视的、机会主义行为。如无节制地开发利用当地旅游资源，为旅游搞旅游，不重视综合治理，忽视文物古迹的历史价值和生态效益，致使生态旅游资源环境的严重破坏和资源退化问题日益严重。有关统计资料表明，在已开展生态旅游活动的全国自然保护区中，有24％的保护对象受到损害、11％的旅游资源退化、44％的自然保护区存在垃圾公害、12％的出现水污染、3％的有大气污染。严重污染和人为破坏旅游环境使我国旅游景区(点)的土地利用难以持续利用，从而旅游业难以持续发展。
(四)旅游用地产权残缺的收入分配效应
产权残缺者收益会减少，权利的新获得者收益会增加。当旅游用地的相对价值发生变化时，与增加了的价值相关的使用权、转让权、收益权被法律强行界定给了国家，这些收益实际上就处于公共领域中。农地征用中较低的补偿和较高的出让价格，使地方政府及旅游开发商在土地征用中获得了很高的收益，而旅游者面对市场价格的上升而相对购买力减弱。此外，在巨大经济利益驱动下，不少地方政府忽视了旅游资源作为一种公共产品社会职能的发挥，在风景名胜区大举兴建一些高档、豪华别墅群、度假村等。如果我国风景名胜区的核心区域都被私人占有，这必将关系到我国公共资源的合理分配，直接影响我国广大普通人民的生活和消费，从法律和道义上都失之公平。
四、结论与政策含义
政府及法律对产权束中部分权利的强制性删除、限制会导致第一层次产权残缺。当法律不足以保证公平有效的执行，会导致第二层次产权残缺。如果残缺了的权利没有被专有地赋予另一有行动能力和行动意愿的主体，则这些权利将在事实上处于公共领域，其租金将趋于消散。在我国，法律对旅游用地建设时的使用权与交易权进行了限制和删除，造成了旅游用地的第一层次残缺；在执法不严、政府干预执法背景下，旅游相关主体的权利面临第二层次产权残缺。
旅游用地产权残缺产生了较为严重的收入分配效应和资源配置效应。要扭转产权残缺所带来的负面影响，旅游用地的合理利用政策分析如下：
1 强化旅游用地立法
关于旅游用地的立法，主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《风景名胜区管理暂行条例》等几部法律中的一些条款有所涉及。这些规定有的已经不适应当前我国土地制度改革的进程及旅游业的发展需要，有的过于简单，因此有必要制定有关旅游区土地利用的具体规定来保证和规范当前快速发展的旅游用地，防止旅游资源被破坏。
2 完善旅游用地土地规划
在以往的土地规划中，基本没有重视旅游用地项目。土地规划要重视目前的产业发展态势，旅游业是未来的强势产业，制定土地规划时要充分考虑规划区的旅游用地问题，特别是要以旅游用地、公共用地为主。在方向上，要为旅游规划用地问题做出明确的预见性规划，充分考虑旅游用地的特殊性，为旅游业将来发展中出现的各产业争地矛盾做好预见性规划，为将来旅游区的土地利用规划留有余地，避免旅游业在发展过程中产生瓶颈现象。
3 制定并实施科学的旅游区规划
从整体上规范旅游资源开发的规模、项目的投资及旅游产品的宏观调控。首先，在我国各地区，包括那些非专统旅游区，最大限度开发本地自然、文化、历史等旅游资源的同时，也应当保护旅游资源，促进旅游业的可持续性发展。其次，要把旅游地的旅游业建设纳入到旅游地的总体发展规划中，正确处理城镇规划、土地利用规划与旅游发展总体规划的关系。旅游地的开发应进行总体规划，合理设计旅游产品，实现旅游产品多样化。要严格执行经依法批准的旅游规划，维护旅游规划的权威性、连续性，不允许任何单位和个人随意改变规划。第三，各地旅游区开发都应进行综合规划，合理设计景区旅游产品，尽量做到长、中、短线相结合，实现旅游产品多样化，正确处理旅游产品开发中的规划与产品策划之间的关系。同时，也要周密规划旅游地的基础设施配套，科学确定各地旅游资源开发规模，有计划、有步骤地推动地方旅游业建设。
4 实行用地来源多途径化及统一管理
