发布时间：2023-09-22 10:37:51
绪论：一篇引人入胜的基层社会治理成果，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
作者：梁莹，南京大学社会学院社会工作与社会政策系副教授 南京 210046
[摘 要]21世纪将是公民治理的时代，公民参与是公民治理的核心机制，在公民治理中处于主体和中心地位的公民，具备现代公民意识和健全的公民资格。本文基于对长三角地区三个城市的实证调查，对公民治理成长之基本现状进行解析，接着通过Multinomial Logistic回归分析深入剖析影响社区中公民治理的重要因素。通过以上的分析本研究尝试探寻影响和制约社区中公民治理的真实图景及影响其发展的深层原因，期望可以为我国社区中公民治理与草根民主的成长提供一个基本的理论和实践分析框架。本文的研究结论表明，公民治理的实现必然是一个相当缓慢和漫长的过程，既需要公民治理模型和制度的确立和不断完善，更需要民主精神、民主观念和民主理念的培养，并使之深入人心。
[关键词]草根社区；公民治理；公民志愿精神；草根民主
[中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0054-06
“公民治理”一词在提出之后，在公共管理领域迅速传播。虽然对其尚未有统一的定义，但是多数学者都认为公民治理涉及选择与声音两个层面，选择即是要提供更多的公共服务机会，而声音则重视地方主义与自我治理。[1]博克斯认为21世纪将是公民治理的时代，公民参与是公民治理的核心机制，在公民治理中处于主体和中心地位的公民，具备现代公民意识和健全的公民资格。然而我国草根社区中的公民治理的实现必然是一个相当遥远和冗长的过程。期望本研究成果能够对目前我国城乡社区中的公民治理的学术理论研究与草根民主的实践运行发挥重要作用和产生重要影响。
一、中国草根社区中的公民治理：研究背景与研究概况
（一）公民治理：公共参与及公民精神的强力复兴
未来社会的治理最终方向和目标就是公民治理，时下公民治理已然成为公共政策研究领域的流行词汇，许多学者都对公民治理的概念以及发展提出自己的看法。但非常遗憾的是，当前学术界对于公民治理是什么这一概念并未达成根本性共识。一般认为公民治理中主要包含以下两个主要议题：第一是代表性（represent）；第二是掌舵（steer）。对于这两个议题的不同回答将形成公民治理的多种不同阐释。[2]福克斯所倡导的公民为中心的治理模式如今成为公民治理发展的经典蓝本，“福克斯从其个人作为政府管理者的丰富经验出发，又结合其对于民主过程与公共行政的研究，发展出一种新型的治理模型，这种治理模型致力于服务公众，并且促进公共实务者的专业性发展。他承认自己所推崇的是一种地方政府管理的规范性设想，但是他坚持认为在全世界都逐渐呈现出这样一种趋势：那就是公民越来越愿意参与那些影响他们生活的公共政策的制定与执行。”[3]
在公民治理实践中，行政管理者的主要角色是确保公共政策的开放性与包容性，并且为公民提供建议与技术支持，从而使公民成为地方政府公共政策制定的重要成员之一。[4]在公民治理的过程中，普通公民不再是被动地参与公共政策过程，并且只是象征性地被公共部门咨询。相反，公民治理中的公民应该是一种直接参与公共政策的公民，他们与政府享有同等重要的决策权力。[5]同时， 在公民治理过程中， 政府并非完全不存在， 而是作为一种治理的协调者， 充分促进公共政策的决策过程， 并且避免公共政策的破产。[6]
库珀等学者认为：“公共参与重新燃起学者们对于社会治理发展的希望，其已经超越地区、民族、国家与网络社区的限制，当下的公民参与在不同的层次呈现出不同的形式。而协商性与共同性的行为策略为达到公民为核心的公共管理实践起着至关重要的作用。” [7]对于公民治理的实现，托克维尔曾对这种未来的治理发展提出过自己的见解，在他看来，公民自发形成的志愿组织网络能够整合社会利益、表明个人需求与偏好、促进公民参与政府决策等。他将志愿组织视为公民身份与公共能力的训练场。[8]作为一种未来的社会治理模式，抑或为了公民参与的切实实现，抑或为了公民精神的强力复兴，我们都有理由坚信，公民治理的发展需要不断的实践积累，也唯有不断的组织性、自发性的自愿公共参与，公民治理的发展才能实现。
（二）我国草根社区中的公民治理：研究背景与研究问题
正如博克斯――公民治理理论的倡导者所言，公民治理理论在基层社区层面上进行实践较为合适，原因在于其充分考虑了理论的现实可操作性。公民治理模型试图帮助我们创建真正的公民自治治理。公民治理理论受核心价值理念的深刻影响在当前公共管理与公共政策的理论与实践领域中具有极为重要的地位。而公民治理理论本身所具有的特点与优势，与孕育与成长于目前我国城乡社区田野中的草根性社区自治组织与草根性民主的之间存在一定的契合与共性。社区治理理论随着公民治理的发展而小心翼翼地前行，其将公民治理传统价值的实现作为其最高责任，同时其也将公民参与和公民精神作为公民治理过程的重要部分。
从理论和实践的角度来看， 我国草根社区存在着公民治理的优势和实践空间， 但由于我国的悠久文化底蕴、政治传统和真实的草根社区治理模式同西方社会差异较大， 特别是在实现公民治理的主观基础方面（公民意识、公民能力、公民志愿精神等）和制度保障方面还存在着诸多问题， 因而我国草根社区实现真实的公民治理还面临诸多障碍和困境。本文即对中国草根社区中的公民治理的真实民主图景进行深入考察和分析，并对深入影响草根社区中公民治理的深入主观因素进行深度剖析，挖掘和考量公民治理成长中重要的阻滞因素。
本研究以长三角地区的三城市实证调查为基础考察草根社区中公民治理现状。在我国，随着民主政治改革的深入，公民精神和公民意识得到了较大地提升，公民治理开始从理论逐渐走向实践，尤其是处于改革开放前沿的长三角地区的诸多城市，如上海、杭州等，“公民治理”逐渐成为城市社区的主要治理模式。通过对这三个城市社区中真实草根民主现状以及影响因素的深度考察，可以对中国草根社区中公民治理成长的真实图景窥见一斑。
（三）研究概况与研究设计
当前国内很多学者较为关注中国特色的公民治理成长之路径与方向，而对公民治理孕育、成长与发展的真实场域和公共空间的深入研究则相对较少；更多是囿于抽象思辨和极为宏观的理论预设与分析，或者对中国草根社区中公民治理与草根民主成长历程之中的种种问题深表隐忧。对于在各方面都领先的长三角地区的这几个城市，在我们身边的民主意识、民主理念与草根民主建设是否就进行得彻底深入呢？当前我国草根社区中“公民治理”的成长现状距实现博克斯笔下理想的公民治理模型是否遥不可及？根据这两次延续性调查的数据和访谈资料，本文尝试对长三角地区三个城市社区中公民治理与草根民主成长之现状进行深入解析。
本研究的数据资料来源于2011年先后在长三角地区的南京、上海和杭州三个城市进行的实证调查。本次调查采用多阶段分层抽样方法，首先从被调查城市中抽取区（县），然后从区（县）中抽取街道（乡镇），接下来再从街道（乡镇）中抽取居（村）委会。接着，在居（村）委会中抽取被调查的居民户样本时则主要采用系统（等距）抽样法。最后，从居民户中抽被调查人，抽取生日距8月1号最近的那个人作为调查对象。整个调查过程共发放2000份问卷，回收1611份问卷，达80.5%的回收率；经过逻辑检查和幅度检查后，剔除46份废问卷，最后剩1565份有效问卷，达78.3%的有效回收率。 同时本文中少量的数据资料来自于2008年笔者在南京市进行的调查。2008年调查方法采用多阶段抽样法，抽样过程中结合采用分层简单随机抽样法、系统（等距）抽样法、间隔随机抽样与户内抽样法。总共发放1000份问卷，最后回收776份，达77.6%的回收率；在此基础剔除68份废问卷，最后剩708份有效问卷，达70.8%的有效回收率。
二、草根社区中真实的公民治理图景
在社区中，创建公民自主治理需要关注公民参与的动力问题。那些批判理论使我们认识到，当社区存在不同利益时，公众常常不能意识到公共政策过程以及该过程对他们生活的意涵，为了保证有关的政策议题决策的高质量，公民必须能够拥有获取信息的途径，并且参与审慎的、深思熟虑的决策，这个过程是公开的、公民是受欢迎的和充分知情的，在这里，每一个人的贡献都有价值，而不管其身份或地位如何。[9]公民治理的要素包括：公民协调委员会、公民理事会和帮助者。公民协调委员会即将民选管理局从“中心决策者”角色转变为“公民协调者”角色。重新界定管理当局的责任，从决定大多数政策议题到将政策议题委托给公民理事会，听取他们的建议，肯定或修正他们的工作，以适应社区发展的整体目标。[10]
在我国城乡社区中，与公民协调委员会和公民理事会这类自治组织比较接近的是居（村）委会、业主大会和业主委员会等社区组织。然而，这些社区自治组织与公民治理模型中所描述的自治组织的角色仍然相差较远。在漫长的发展过程中，我国居（村）委会逐渐由建国之初的基层群众自我管理性质的自治组织向具有比较浓厚的行政化色彩的基层“行政组织”转变。在公民治理的实践中，对于社区居（村）委会选举和居民自治的制度完善和健康发展而言，保持和激励居民参与社区选举和参与社区治理的积极性至关重要。本次调查中，对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这一说法，37.8%与15.6%的被调查的社区居民认为 “比较同意”或“非常同意”，将近一半的社区公民选择“无所谓”、“很不同意”或“不太同意”。这类情形很像博克斯所描述的，“只有决策到了至关重要，至少是直接影响公众自身利益时，社区居民才会参加此类会议。”[11]
在博克斯描述的公民治理模型中，公民理事会是指建立公民咨询委员会，来协助地方政府执行行政管理的主要职能，如警务、消防、公共设施、公共工作、公园、娱乐设施和社会服务。在大型管辖区内，将这些广泛的功能分解为多个分支领域，并在每一个分支领域建立相应的公民理事会。[12] 在我国，业主大会和业主委员会是社区居民参与社区管理的又一新的组织形式。随着住宅的市场化和商品化，越来越多的居民不再是单位住房的租客，而是房屋物业的所有人，他们开始要求自主地决定社区的事务。在这种情况下，业主大会和业主委员会便应运而生了。在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理。本次调查中，对于“如果社区要召开业主委员会会议，讨论社区公共房产出租问题，我很愿意参加”这种说法，分别有6.8%和16.2%的居民表示“不太同意”与“很不同意”，23.6%的居民表示“无所谓”。这表明，近半数的社区居民对于参加社区召开的业主委员会会议的意愿并不是很强，这与公民治理模型中的公民理事会所要求的积极公民治理精神似乎仍有较大差距。
博克斯指出，“提升政府对公民的责任性，迫切需要民众与代议者和职业者一道参与公共政策的整个过程：从讨论如何选择行动开始，到制定公共项目的政策，再到公共项目执行中的行政管理。最后在可见的绩效结果基础上进行改革。”[13]而社区中公民治理最为直接而具体的表征就是社区居民参与社区各类社会政策。当问到居民是否同意“对于社区公共事务和社区社会政策，每个人都应积极参与，为社区尽一份力”这种说法时，居民表示“不太同意” 或“很不同意”占22.5%，选择“无所谓”的占19.1%，表示“非常同意” 与“比较同意”的分别是9.9%与48.5%。对于“我会主动关心社区的重大措施（如创建文明社区等）”这种说法，表示“很不同意”的居民有13.1%，表示“不太同意”有14.2%，表示“无所谓”的有16.2%。而对于“我必须多了解社区的各项社会政策，参与监督社区社会政策的执行”这一说法，选择“不太同意”与“很不同意” 的比例达3.8%和18.3%，表示“无所谓”的居民占33.2%。
公民治理模型中积极参与者关心社区的发展，希望自己在社区事务中发挥积极、持续的影响。而本次调查中对于“我对社区的民主改革提出的建议越多，对社区民主成长作用越大”这种说法，分别有16%和3.6%的居民表示“不太同意”与“很不同意”，22.6%的居民表示“无所谓”。对于“居民应积极参加社区政治活动，尤其应珍视自己的选举权”这个问题，居民表示“很不同意”的有4.9%，表示“不太同意”有31.2%，表示“无所谓”的有12.1%。而对于“经过社区共同决定的事，我虽然不喜欢，但也应该遵守”这个问题，分别有18%与6.4%的居民表示“不太同意”或“很不同意”，22.2%的居民表示“无所谓”。当问到居民对于“参与社区所举办的各项活动（包括政治、经济、文化等方面）就是最大限度地支持社区建设”这一问题，18.4%的社区居民与2.2%的社区居民选择“不太同意”或“很不同意”，20.5%的居民表示“无所谓”，表示“比较同意”与“非常同意”的居民分别有46.5%与12.3%。
King，Cheryl S.等学者指出，参与是公民个体成为人民一分子的必要机会，是对社会应尽义务的一部分。行政人员认识到参与的必要性，但未能找到使公众恰当地参与决策制定过程的有效方法。[14]这个调查的结果表明，对公民治理中的各项事务部分公民缺乏积极参与的热情。尽管当前我国社区草根民主正从动员型参与向自治型参与转变，然而部分社区公民的积极参与仍比较欠缺。就民主政治的本质而言，在社区治理过程中公民参与被看做是公民的一项政治权利，民主参与的本质是自治，偏离了本质规定性的自治性，进而使得公民积极参与丧失了参与式民主的本性。20世纪以来，通过地方政府的制度建设与民主政治改革，长三角地区的这三个城市的地方治理逐步由动员型的政治参与向自治型治理转变，然而，以上的分析也同样显示，相当一部分社区居民仍然缺乏自治型参与意识，而且多数居民对于社区中的社会事务与社会政策的参与意识仍然十分缺乏，这种现实与公民治理的理论要求相差甚远。
三、公民志愿精神的孱弱：公民治理成长中重要的阻滞因素
国外学者的大量研究表明，在过去所谓公民文化消亡的时代，人们志愿的政治参与活动水平却没有下降。[15]一些研究甚至指出，每年有60%的人参与志愿服务活动。公民治理与公民自治理念以及公民志愿精神有着极为密切的关联性，它寄期望于公民在公共生活中更多地掌握自己的命运，在公共政策中更多地体现自己的作用。社群主义者将坚持追逐公共利益视为公民的一种美德，这种为公益而勇于奉献的精神就是公民志愿精神。如果一个国家的公民对其自身所具备的政治责任和义务的自我认识程度较低，缺乏志愿参与治理的精神与自治意识，则难以充分运用和行使公民资格和公民治理所赋予的各种权利。
对于公民志愿精神与公民治理之间存在的极为密切的关联性，可以从Logistic回归分析中体现。通过Multinomial Logistic回归对公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”与“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的评价对公民对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的看法的影响进行分析， Logistic回归的分析结果如下：表1 Multinomial Logistic回归模型
在以上的Logistic回归模型中，统计结果显示，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“很不同意或不太同意”与“无所谓”，则选择“很不同意或不太同意”而非“比较同意或非常同意” “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的比率分别是对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“比较同意或非常同意”的 63.471倍（e4.151=63.471，P
而公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“很不同意或不太同意”与“无所谓”，则选择“无所谓”而非“比较同意或非常同意” “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的比率分别是对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“比较同意或非常同意” 的5.611倍（e1.725=5.611，P
以上的分析表明，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、 “参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的认同度越低，公民对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的认同度也越低。相反，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”的认同度越高，则对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的认同度也越高。这表明公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、 “参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的评价越高，公民治理的意愿与意识也越强，反之亦然。
“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法都是对于公民利他性志愿精神的测量。由此可见，公民的志愿精神对于公民治理有着深远的影响。
在2008年的调查中，对于 “ 对于社区公共事务和社区社会政策，每个人都应积极参与为社区尽一份力”、“我会毫不犹豫地为社区的一项公益活动捐助一些钱”等说法，超过半数的社区居民都认为同意。由此可见超过半数的社区居民对于参与社区志愿活动具有比较强的参与意愿，社区居民中的志愿精神正处于孕育和成长中，然而对于较大部分社区居民而言，在参与意识方面依然存在较强的被动性和依赖性，社区居民参与社区志愿活动缺乏足够的热情度。接着对实际过程中社区居民参与社区志愿服务的现状进行解析，对于“您是否参与过社区志愿服务？”这一问题，公民选择 “没有参加过”的比例高达53.1%，社区居民选择“参加过”的比例为46.9%。从分析中可以看出，一半以上的居民都没有参与过社区志愿服务，这表明尽管有一部分居民参与社区志愿服务的意识与志愿精神正在成长之中，但是实际参与比例并不是很高，因此居民志愿参与意愿与实际参与行为之间仍存在很大的现实差异。以上的分析表明，当前被调查居民的志愿精神与自治意识仍比较孱弱，而公民志愿精神与公民自治意识的淡薄又是公民治理及我国草根民主发育不成熟的最为深刻的原因。
四、草根社区中的公民治理：真实与遥远的草根民主
公民在公共行政中的“角色”是什么一直是一个活跃的、持续发展的问题，人们对此不断地进行探询、实验、改革和争论。[16]草根社区中的公民治理，准许每个公民甚至弱势群体――虽然每位公民在教育程度、精神面貌、智力和秉性等方面各不相同，对于社区乡村的社会政策过程与公共事务都平等而自由地参与，并积极治理这些公共事务和政策。然而本文的深入调查研究与实证分析则表明，草根社区中的公民治理依然在孕育成长之中，离真实的民主图景依然漫长而遥远。
（一）主要研究结论
本研究表明，在草根社区的公民治理实践中，社区居民中的相当一部分仍然缺乏自治型参与意识，而且多数居民对于社区中的社会事务与社会政策的参与意识仍然十分缺乏。对于 “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”、“如果社区要召开业主委员会会议，讨论社区公共房产出租问题，我很愿意参加” “对于社区公共事务和社区社会政策，每位社区居民都应积极参与为社区尽一份力”“对于社区的重大措施（如创建文明社区等）我会主动关心”等说法，相当一部分社区居民仍然表示不赞同或态度模糊。深层的解析可以发现，甚至有很多公民并没有意识到自己是这个国家和社会的主体，并未将自身看作国家的主人，而是依然受延续千年的“臣民意识”影响，对于国家和社区中的各种事务缺乏参与和关心、缺乏足够的主动性、积极性，这也必然使许多公民普遍缺乏权利和参与意识，忽视了很多本应属于自己的权利。以上分析表明我国草根社区中的公民治理现状与公民治理已有蓬勃发展的迹象，然而离真实与充分的公民治理民主图景依然相差较远。
进一步的Multinomial Logistic回归分析则表明，草根社区中公民的志愿精神对于公民治理的成长与发展有着深远的影响。然而从分析中可以看出，实际参与社区志愿服务的居民比例并不是很高，因此居民志愿参与意愿与实际参与行为之间仍存在很大的现实差异。因而以上的分析表明，当前被调查居民的志愿精神与自治意识仍比较孱弱，而公民志愿精神与公民自治意识的淡薄又是公民治理及我国草根民主发育不成熟的最为深刻的原因。
（二）与国内相关研究的区别与研究贡献
国内关于公民治理的相关研究，笔者搜索中国知网相关的论文20余篇，较有代表性的如史云贵的《中国基层社会践行公民治理的障碍及可行性路径探析》、黄显中《双轨模式：共和行政的制度建构――公民治理模型再造》等，这些研究主要基于单纯理论和逻辑思辨层面对公民治理的现在与实践路径等进行探讨。当前国内对于公民治理成长与发展的真实图景的深入规范的实证调查研究的成果仍较少。
本研究通过长三角地区的三个具有特色和代表意义的城市即南京、上海和杭州的深入调查，从严格与规范的实证调查的角度对中国草根社区中真实的公民治理图景进行深入分析，并对影响草根社区中公民治理发展的因素进行剖析。这对中国公共管理研究中关于公民治理的实践研究，在研究方法和实证研究方面具有一定的学术贡献；在一定程度上推动了中国公民治理在草根社区层面的规范实证研究，对于中国微观层面的真实公民治理实践的探索与研究具有开拓性的研究意义。
（三）相关讨论与研究展望
对于西方发达国家而言，教育和培养公民意识与公共精神依然非常重视，将培养公民意识看作其意识形态的重要建设工程之一，以此加强巩固相应的社会制度，缓解社会矛盾，维护社会稳定。本文Logistic回归分析也表明，公民的志愿精神对于公民治理有深远的影响。由此观之，对长三角地区这三个城市的政府来讲，需要在全市以及农村地区对志愿精神与志愿理念进行宣传和普及，加大“长三角地区社区志愿者培训基地”的培训设施建设，对社区志愿者在培训实践中自主掌握志愿服务的理念与技巧，提供体验、活动、训练的公共空间。大力培育和发展各种非营利性社区服务机构和社区志愿者协会，通过建立治安巡逻队与业余培训学校以及业主委员会，举办健康、家庭生活、法律、青少年教育等知识讲座，促进社区居民之间的互动和沟通。招募成立社区志愿者队伍并吸纳社区居民中的专业人才，帮助社区弱势群体，充分发挥群策群力的作用和价值，吸纳社会闲散资源到社区活动中来。此外，更加注重培育公民意识，尤其公民的法律意识、权利义务意识、选举意识、监督意识等。
在社会公共治理不断演进的今天，无可辩驳的事实是传统的政府中心与市场中心的社会管理模式已经无法适应复杂性公共事务治理的需要。[17]合作性的治理模式将担负起人类社会应对复杂性议题的重要责任。[18]新的社会治理模式的将会赋予公共社会新的生长空间，其中以合作治理为核心议题的现代治理模式正在成为当代世界治理模式变革的新趋势。[19]我们看到的是越来越多的公共部门，私人部门以及志愿部门的合作。不同部门之间伙伴关系的重塑正在为人类社会的治理开启新的景象。[20]而在公共生活的集中地――社区，合作治理的轮廓正在变得更加清晰，社区治理不再将公众看作是一种可有可无的咨询者，而是将公众看作真实的决策参与者， 公共政策的制定以及执行不再是政府的垄断性事务， 公民也将对公共问题的界定以及解决产生直接性的影响。 [21]社区田野之间的公民治理民主图景的走向将决定于公民治理自身的民主发展的必然趋势以及民主价值。然而，公民治理的实现必然是一个相当缓慢和漫长的过程，既需要公民治理模型和制度的确立和不断完善，更需要民主精神、民主观念和民主理念的培养，并使之深入人心。
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“Civic Governance” in the Grass-roots Communities：
the Real and Distant Grass-roots Democratic Landscape
Liang Ying
中图分类号：D630
文献标志码：A
文章编号：1673-291X（2012）31-0208-02
加强和创新社会管理，是社会管理领域的一场改革，事关经济社会协调发展，事关社会和谐稳定。当前社会正处在转型升级阶段，此时社会问题不断出现，新老矛盾叠加交织，是社会矛盾易发多发的一个重要时期，原有的社会管理模式已经难以适应快速而深刻的社会变迁的需要。社会管理工作点多面广、复杂多变，关系全局，影响深远。能否及时化解社会矛盾，维护和谐稳定的发展局面，这对党和政府的社会管理能力是一次全面考验。
一、适应社会变化要求，积极转变社会管理理念
理念是行动的指南，决定人们的态度和行为，只有通过理念的创新，才能引导人们采取正确的行动。改革开放以来，以市场为取向的改革既促进了经济发展和民生的改善，同时也带来社会行为规范和价值理念的变化。但在社会管理领域，重经济建设轻社会管理的思想仍然十分突出，热衷追求GDP增长，对社会建设缺乏热情；强调官本位思想，习惯采用管制办法，服务意识淡薄；喜欢大包大揽，不善于借助社会力量。旧的管理理念和方式显然已经不能适应当前经济社会变化发展的要求。因此，创新社会管理首先是理念的转变。一是树立“多方参与、源头治理”的理念。改变重政府作用、轻多方参与的思想，发挥好社会力量在社会管理中的协同、自治、自律作用，充分调动人民群众的积极性主动性创造性，形成社会管理合力。从青睐硬性行政手段，到重视运用经济、行政、道德、科技等手段综合管理。从习惯到处“灭火”，重事后处置，到突出源头治理。二是树立“社会本位”的理念。“社会本位”是相对于“政府本位”而言的。要改变重经济建设、轻社会管理的思想，政府要重新划定自己的作用边界，培育社会组织，把一部分空间交由社会自我管理。三是树立“以人为本、服务为先”的理念。社会管理的本质是对人的管理和服务，由此可见，社会管理不仅是一个管理控制的问题，也是一个服务的问题。要改变以往重管理防范、轻服务的思想，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一。
二、强化社会管理职能，加快推进社会建设
指出，社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。改革开放以来，中国政府的职能定位不断发生变化，不论哪个时期，都强调把社会管理作为政府的一项主要职能，但受重经济建设倾向的影响，社会管理职能在实践中未能得到足够重视和充分履行。政府职能转变滞后已成为制约社会管理体制完善的首要因素。要按照服务型政府的要求，准确把握经济社会形势发展需要，不断调整和完善政府职能定位，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，确立政府在推进社会事业中的主导地位，改变目前政府投资偏重于经济建设而对社会事业偏少的格局。加强社会管理，必须从社会建设抓起。社会建设内容广泛，既有科学、教育、文化、卫生、体育等社会事业建设，也有体制、制度、机制等方面的建设。民生问题是社会管理源头，必须把民生优先作为社会管理的治本之策。要完善保障和改善民生的制度安排，加快发展各项社会事业，着力解决当前群众反映强烈的教育、就业、收入分配、社保、医疗、住房等民生问题，使发展成果更好惠及全体人民。社会建设是一项庞大的系统工程，需要大量资源投入。国家公共资源对社会建设和社会管理的投入，是社会管理最重要的财力资源保障。改革开放以来，国家投入社会建设和社会管理领域的公共资源一直呈增长趋势，但从社会建设和社会管理的需要来看，与发达国家相比，中国公共资源的投入仍然不足，公共财政社会净支出占国民总收入的比重仍然偏低。
三、改进社会管理方式，提高社会管理效率
社会管理方式影响着社会管理的成效。由于传统的社会管理方式不够灵活，硬管理有余，软管理不足，缺少柔性管理，导致一些公共管理政策或行为严重偏离群众意愿，甚至完全背离社会管理规律，结果越管理越乱，越管理群众越不满意。创新社会管理方式就是把服务寓于管理之中，从防范控制管理向人性化、服务型管理转变；从“捂、推、拖”的方式向“抓早、抓小、抓苗头”的方式转变。改变主要靠行政手段实施社会管理的方式，更多地学会依靠群众的方式、民主的方式、服务的方式，尽可能通过平等地对话、沟通、协商、协调等办法，解决社会问题，化解社会矛盾，使社会管理做到依法管理、科学管理、人性化管理。实施社会管理离不开强有力的法制保障。守法，是社会的底线，也是社会管理的基石。社会的成熟程度，决定着社会管理的质量，成熟的社会要求政府部门及其工作人员在法律赋予的权限里审慎履行职责。现代政府社会管理的基本方式，是社会法规和社会政策。要按照法治政府的要求，加强社会管理领域的立法工作，完善社会管理的政策法规，将各项社会事务纳入科学管理、依法管理的轨道，不断推进政府社会管理工作制度化、规范化、程序化。要改进执法方式，依法调节社会利益关系，依法维护公民合法权益，促进社会公平正义。
四、大力发展社会组织，培育自我管理能力
社会组织快速健康发展是创新社会管理的前提。新型的社会管理，不应是政府的单向管理，而应是政府与社会组织的协同“治理”，这已经成为现代社会的共识和社会发展的趋势。培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间，是推动社会管理体制现代化的重要环节。社会利益关系的调节，社会冲突矛盾的化解，公民素质的提升，新型社会规范的形成，现代公民意识的养成以及对社会管理工作的社会监督，需要全体公民的广泛参与。事实证明，当群众参与社会管理的机制得以健全，各类社会组织的社会管理能力得以增强，才能有效协调利益群体的各种关系，推进社会和谐发展。新时期推进社会管理创新，关键是要充分挖掘和发挥各类社会组织的社会管理功能，理顺政府与社会的关系，形成政府调控机制和社会协调机制互联，政府行政功能和社会自治功能互补，政府管理力量和社会调节力量互动的新型社会管理格局，促进中国社会良性运行与和谐发展。要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。社会管理根基在基层，力量在基层，难点也在基层。要把工作精力和注意力更多地放到基层，整合基层社会管理服务资源，努力夯实基层组织，增强基层服务管理能力，使基层组织成为化解矛盾、保障人民群众安居乐业的重要载体。社区是社会的细胞，是社会管理创新的核心着力点。以加强社区建设为重点，完善社区工作运行机制，加快社区信息化建设，构建社区综合管理和服务平台，夯实社会管理的基础工作，实现政府行政管理和居民的有效对接。
五、完善诉求表达机制，确保表达渠道顺畅
源头治理是治本之举。矛盾化解在小、化解在萌芽，是低成本管理社会的前提。大量研究表面，在诸多矛盾冲突事件背后，是诉求表达机制的缺失。建立方式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道，是及时解决社会问题和社会矛盾、提高社会动态平衡能力的重要条件。在解决社会矛盾、研究发展问题上，尊重群众意愿、发挥群众的主体作用非常重要，要改变“为民做主”的传统思维，创造“让民做主”的条件和氛围。要创新群众诉求机制，积极搭建多样化的沟通对话平台，在涉及群众利益的问题上，以听证、表意、监督、举报等方式向群众提供表达的渠道，充分表达各自诉求，消除“言塞湖”。完善公共决策的社会公示制度、公众听证制度和专家咨询论证制度，扩大公众参与程度。完善工作机制，注重民意收集与信息反馈，积极主动回应社会关切。建立矛盾各方的协商协调机制，正确反映和协调各种利益诉求，兼顾各方面群众的关切，确保各种利益表达渠道顺畅，尽可能通过平等沟通、协商协调、教育引导等办法化解社会矛盾。要把社会矛盾化解作为社会管理的重要基础性工作抓深、抓实、抓细，深入开展矛盾纠纷“大排查”、“大调解”活动，充分发挥人民调解、行政调解、司法调解的作用，整合各方面力量，有效防范和化解劳动争议、征地拆迁、环境污染、食品药品安全、企业重组和破产等引发的社会矛盾，最大限度地化解各类矛盾纠纷。
六、加强信息网络管理，创造和谐网络环境
信息网络建设是社会管理的薄弱环节，也是党和政府加强社会管理的创新空间。在网络时代，网络议题越来越广泛，非理性情绪有滋长之势，局部冲突容易被放大，社会矛盾交织难辨，社会情绪加速感染，经网络迅速传播后，往往变成了“网络”。虚拟社会对现实社会的影响日益直接与重大，加强虚拟社会管理成为当前一项重要而紧迫的任务，是创新社会管理的重要课题。网络在成为社会管理新工具的同时，也正成为社会管理的难点。要加强网络监管，制定网络监管方案，建立网上动态管理机制，有效整合网监力量资源，加强对网络的实时动态管控，实现虚拟社会现实化管理。要坚持正确舆论导向，建立健全网上舆情分析研判机制、引导处置机制，及时跟踪舆情动态、研判舆情走势、评估舆情影响，积极主动地引导网上舆论，掌握网络舆论主动权。要进一步完善网络管理法律法规，加大网络执法力度，严厉打击网络违法犯罪行为。要建立社会预警系统，关注现实中的各种风险议题并及时处理，应对突如其来的危机，防患于未然。同时，要加强电子政务建设，发挥网络在提供便民服务方面的作用，实现网上办公、网上审批、视频、舆情引导，方便群众诉求，实现社会管理和具体信息的获取，成为公众参与社会管理的重要通道。
参考文献：
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1004-1605(2008)07-0076-03
乡镇社会工作人才是整个人才队伍不可或缺的一部分，他们是乡镇中具有乡镇基本社会工作理论知识和实践技能，能在各类社会团体组织、社会福利和服务机构、基层政权和社区从事社会保障、社会行政管理、乡村发展与服务等工作的专门人才。
一、乡镇公共治理催生乡镇社会工作人才
1．乡镇公共治理与乡镇社会工作人才队伍建设紧密相关
乡镇公共治理及其发展，需要乡镇社会工作人才的支撑，公共治理又促使大量乡镇社会工作人才的产生。随着经济社会的不断发展，人民群众生活水平的不断提高，人们对公共服务需求的层次越来越多、数量越来越大。大力加强乡镇社会工作人才队伍建设，在乡镇政府服务领域广泛运用社会工作专业理论、知识和方法，对提升乡镇政府整体服务水平至关重要。加快培养一支数量众多、结构合理、素质优良的乡镇社会工作人才队伍，充实乡镇基层服务组织，是解决乡镇基层力量薄弱、夯实乡镇基础的重大举措。
要转变乡镇政府管理职能和服务方式，必须加强乡镇社会工作人才队伍建设。随着新农村建设的不断深入，乡村人口逐步老龄化，农村城镇化和农业现代化逐步实现，政府社会管理和公共服务职能不断加强，乡镇社会工作人才的工作任务越来越重，工作领域越来越宽，服务对象越来越广，工作要求越来越高。
在公共管理的宏阔背景下，乡镇政府必将进一步转变管理方式，包括逐步步入政府主导与社会参与相结合的道路，形成行政力量与社会力量互动的格局，变政府单一行政管理为政府与社会的合作管理。这就为我国乡镇社会工作人才队伍的发展提供了良机。
2．乡镇社会工作人才在公共治理中的特殊作用
广大乡镇社会工作者生活于基层之中，最了解基层，也最贴近百姓。他们在乡镇中的作用是其他成员无法替代的。我国乡村人口众多，面积广阔，农民居住分散，封建思想和陈旧观念根深蒂固，村民民主法制意识不强，宗族等势力在农村不同程度地存在，加之在家庭承包经营责任制中，协调经济发展和农业结构调整难度加大，农村基础设施建设、社会公益事业兴办困难重重，这些问题的客观存在，不仅需要制度的规范，更需要大量的社会工作人才来服务、指导、协调、管理，以确保乡镇农村经济社会健康发展。
二、乡镇社会工作人才在公共治理中的客观缺失
目前乡镇社会工作人才在公共治理中的作用很难发挥，其中既有内部原因，又有外部原因。
1．乡镇社会工作人才的体制困惑
条块分割明显。乡镇社会工作人才在乡镇、行政村、社区，在社会服务和社会管理部门、公益服务类的事业单位，以及乡镇中民办的公益性、慈善性社会团体、民办社会服务机构工作，在各自为政、自成体系框架下，缺乏统一的领导和专门的规划。
制度保障缺乏。乡镇社会工作人才基本上没有从制度上被使用单位真正地吸纳，有些地方甚至还没有将他们纳入人才队伍范畴。
专业程度不高。目前受过正规训练的社会工作者极少，有关学校相关专业的大中专毕业生到县一级的已经很少，到乡镇基层的几乎是凤毛麟角，而正在从事乡镇社会工作的人员大多没有受过正规的社会工作知识、技巧的训练，因此，服务的专业化程度不高。
供求渠道不通。由于种种原因，当前社会工作人才“入口”不畅、供求失衡，一方面社会迫切需要各类的社会工作人才，另一方面一些大专院校社会工作专业的大学生却难以找到合适的专业岗位。
工作力量单一。当前，我国乡镇的社会工作主要是政府主导，无论是投入还是服务，主要由政府提供，社会参与力量薄弱，远远不能适应构建社会主义和谐社会的需要。同时，由于缺乏必要的政策支持和奖惩激励，乡镇社会工作者地位和待遇低下，民间对社会工作的参与热情不高。
2．乡镇社会工作人才的客观现状
第一，文化程度低。至2005年末，我国乡村人口达到5亿，文盲达8700万，小学和初中文化程度的人口接近总量的93%；就乡镇公务员来说，以2007年1月统计的浙江天台县为例，该县大学本科以上学历者只占19%。
第二，乡镇社会工作人才流失严重，特别是西部一些乡镇，人才从农村流向城市已属司空见惯。一些乡镇除了乡镇干部外，便是不多的教师和极少的医务人员。
第三，乡镇社会工作人才结构与人才分布失衡，存在着“三多三少”的问题。即初级人才多，拔尖人才少；行政管理人才多，专业技术人才少；凭经验吃饭的人才多，靠创造立身的人才少。
第四，人才市场配置与人才部门所有矛盾交织。
3．乡镇公共治理迫切需要社会工作人才的支撑
至2006年7月，全国共有25712个乡（其中1517个民族乡）、19216个镇。涉及人口超过我国总人口的3/5，面积更达4/5以上。仅就社会救助来讲，我国目前农村绝对贫困和低收入人口6500多万，残疾人口8200多万，重点优抚对象460多万，孤儿57.3万。因此，有关专家估算，我国乡镇社会工作人才应保证在80万以上，这与目前还不足10万的数字相差甚远。
此外，中国乡镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，当前的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。
三、加强乡镇社会工作人才队伍建设
1．乡镇社会工作人才的培养
乡镇社会工作人才的培养，可以通过高等院校，也可以通过对目前社会工作从业人员的专业培训。
一是高等院校对社会工作人才的培养。抓紧建立由教育、民政等行政部门授权、社会工作教育专家和多年从事实际社会工作的人员组成的教学及教材撰写和审定委员会，研究落实社会工作教育学科体系建设，建立对各大专院校社会工作专业课程设置和教师的评审制度，特别要考察建立社会工作专业学生实习基地和提出科学的实习督导要求，规范学生实习，实行开放办学、开门办学；适当降分招收在乡镇工作的、有一定社会工作实践经验的青年进入高等院校进修学习，并采用师范院校学生毕业就业的方法，要求他们回原地原单位工作。
二是对从事实际社会工作人员的培训。对从事实际社会工作人员的培养，应秉着“用什么、缺什么、学什么”的原则进行，即使是高等院校社会学专业毕业的、在社会领域工作若干年以后的社会工作者，也还要不断地接受知识更新的培训。高等院校的正规培养往往不能满足社会实际需求，这当然还包括学非所用等中间环节的诸多问题，而社会工作从业人员的培训虽然针对性、应急性较强，但知识的系统性，社会工作的技巧性就有较大距离。从这点出发，更应该提倡对在职社会工作从业人员的制度建设及相关社会学基础知识培训、分业务领域培训基地建设（包括实验室建设、师资建设、教材建设）及社会学各专业知识的培训上。
三是对热心于从事社会公共事业的有一定专业特长的老年人才，包括城镇广大退休人员、乡村退休教师、退役军人和一些社会贤达的培训，我们也可以称为“二次开发”。一方面让他们老有所乐，同时也使他们感到老有所用。
2．乡镇社会工作人才的吸引
如何吸引人才，对于乡镇来说，是一个特别值得注意的问题。这里最主要的还是尊重人才，即有关组织和领导应努力营造尊重知识、尊重人才的浓厚氛围，使人才能真正体会到人情的温暖、组织的关心、领导的信任、关系的和谐，使人才有一个能干事业、能干成事业的良好环境。其中，物质待遇和精神待遇是一个极其重要的方面。要建立科学合理的薪酬激励制度，做到将“薪”比心，提供有竞争力的薪酬，并让员工参与报酬制度的设计与管理。以良好的环境聚集人才，拿出重金奖励人才，从而提高对各类优秀人才的吸引力。要建立吸引社会工作人才的激励机制，并通过具有足够吸引力的激励政策，引导大中专毕业生、退伍转业军人、离退休干部投身到社会工作中来。建立好富有凝聚力的乡镇文化是吸引乡镇社会工作人才的长远之计。要切实加强乡镇综合文化站的建设，改革文化管理体制，促进城乡协调发展；要切实把乡镇文化建设纳入到乡镇发展的总体规划，纳入中心村建设指标，纳入全民素质教育工程；要加大投入资金，建立乡镇文化发展基金；要抓好地域特色文化，突破“狭义”文化的范围，拓展活动内容和形式，丰富乡镇文化生活。
3．乡镇社会工作人才队伍使用
乡镇社会工作人才使用主要体现在以下四个方面：
人用其才，即按照乡镇社会工作人才的专业知识、技能和职业背景，安排适合的岗位，让其充分施展才能；人补其才，即分析乡镇社会工作人才中的某些不足，竭力使他们相互之间做到才能互补、知识互补、年龄互补，并且，在使用中服务，在服务中使用；人聚其才，即了解乡镇社会工作人才的特长及兴趣，设计因人而异的职业发展方向，引导其发现不足并有针对性地加强学习，自觉提升专业能力，培养学习风气；人享其才，即帮助乡镇社会工作人才认识到个人知识和能力的局限性，培养其团队合作的意识和技巧，形成互助共享的良好氛围，将个人成长与组织成长紧密联系起来。
乡镇人才本身就匮乏，要根据社会服务、社会管理领域和社会工作的发展需要，认真研究在乡镇相关党政机关、事业单位、社会组织、乡村社区以及党的各类基层组织设置社会工作岗位、配备社会工作人才的标准和要求，及时将各类社会工作人才充实到相关工作岗位上，充分发挥他们在构建社会主义和谐社会中的作用。
4．乡镇社会工作人才队伍的管理
乡镇社会工作人才队伍管理的公共性主要体现在对乡镇社会工作人才队伍实行动态管理，包括对乡镇社会工作人才在交流、引进、招聘、资金投入等方面，实行全方位的动态有序管理。这种动态有序管理首先表现在搞好协调，整合力量。其中，协调好政府与相关社会组织的关系，协调好民政部门与其他相关部门的关系，协调好城乡社会工作人才关系，协调好社会工作人才队伍特别是乡镇社会工作人才队伍建设有关政策，协调好乡镇社会工作人才队伍建设的政策措施和保障机制，是协调的重点。其中应切实注意的制度建设和制度衔接，进一步理顺政府和社会组织的关系，充分发挥社会组织在社会工作人才队伍建设中的作用。应充分考虑到现有乡镇实际情况和现有乡镇社会工作人才的实际情况，充分认识到乡镇社会工作人才队伍建设既是一项紧迫的现实任务，又是一项长期的奋斗目标。在工作中，既要坚持乡镇社会工作人才的专业性，又要注意乡镇社会工作人才的综合性。在推进乡镇社会工作人才队伍建设中，既要大胆吸收借鉴发达国家和地区乡镇社会工作职业化、专业化的优秀成果，更要充分体现中华民族的优秀文化，认真总结我国丰富的社会工作实践经验，尽快建立起中国特色的社会工作人才队伍培养、评价、使用、激励体系。
参考文献：
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