发布时间：2023-09-27 15:04:38
绪论：一篇引人入胜的社会治理的核心，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
一、社区概述
我国社会管理当中，社区作为社会管理中人们生存与互动场所的最小管理单位，属于一种社会体系，属于一定地域空间的投影。社区主要坐落在社会固定的空间当中，体现了政府能够有效的管理社会，并实现了政府职能，作为政府工作落实的载体，社区成为了一种功能完善的有机体，在满足社区居民日常生活方面有着重要的意义。
二、我国城市社区治理兴起的必要性
在我国的近几年来，随着人口的不断增加，经济的不断发展，使人口的流动性不断增强，在我国的2012年人口普查时发现，我国的流动性人口数，在城市社区中，占固定人口总数的20%左右，这种现象，已经成为我国城市社区治理的重要因素，中国城市社区治理，对于城市的稳定与兴起，有着划时代的意义，它具有深刻的时代背景，是我国经济转轨与社会转型下的必然结果。
三、社会管理中社区治理上的不足
1.社区管理机构的行政性
在我国目前，各个社区的居委会，其主要角色是对社区行使社会管理职能，要树立起自我服务群众的意识，担负着便民、助人、维护居民的权益，以及公益事业等，对于居民矛盾进行及时的解决，维护社区的治安。在社区工作中，一些社区管理机构，随着行政化的丧失，社区管理机构的功能渐渐不能为居民提供帮助或者是服务，使居民对社区管理机构的信任度逐渐降低，使得社区管理机构的功能逐渐减弱。
2.社区公民参与的有限性
由于社区治理机构职能的减弱，使居民对于社区的认同和主动参与性渐渐降低。并且在目前情况来看，居民的参与程度不足，参与机制不完善，这主要是由于社区的参与渠道不完善、管理不够等原因造成的。
3.社区政府职能的缺位与越位
我国在传统的计划经济体制下，“政府一手抓”的理念，使社会组织呈现出空白的状态，且生存空间也十分狭小。市场经济的不断发展，在利益多样化格局多元化的今天，政府与公民合作共治的管理模式，逐渐被认可。但是在政府部门当中，还存在职责功能划分不明确的现象，有些管理职能呈现越位且还有的方面还呈现缺位的现象。
四、社会管理与社区治理的新特点
在我国目前，我国的社会管理与社区治理，既有新的特点，又存在着新的矛盾和风险。如下：
一是利益主体的多元化以及利益诉求的多元化，使得我国的社会矛盾也逐渐复杂起来，在矛盾突出的情况下，做到统筹兼顾，这给政府和社会提出了新的课题。在我国当前的局势下，如何做好统筹兼顾，绝对不是一件易事。这对我国政府决策与职能的发挥均是一个考验。
二是广大群众的权利意识也在不断的增强。公民的思想随着素质的提高，使政府的权威以及公信力受到了极大的挑战。有许多的社会学家都意识到了一个新的时代特色，正在形成，即以理性化为特征的个体意识，正在市场机制崛起的过程中渗透到广大群众中。如个体产权的要求，环境意识、住房问题等等，成为了新时期社会管理与社区治理当中的一个新的内容。
三是群众的风险意识正在不断的加强，使整个社会的安全感日益下降，这些变化，都给政府的管理带来了考验。面对复杂化的多元利益影响，使得社会利益风险加大，政府在新时期如何应对新的变化，如何应对各种风险，这些无不考验着政府的管理能力。
四是在近几年，随着网络时代的到来，信息社会使得社会的发展与时俱进，改变了传统的时空限制，使各种信息交流更加的频繁，生活更加的动荡不居。可以用“灵动、轻盈”等词来形容这种状态。网络是把“双刃剑”，在对人类造福的同时，一个微小的动态，都有可能导致重大事件的发生，如“抢盐事件”、“世界末日”谣言等等。这些，都给社会管理与社区治理带来了重大的影响。
五、中国社会管理与社区治理新趋势
1.社会管理与社区治理体制的复合化
体制问题是制约社会管理和社区治理的重要问题，所以各地社会管理和社区治理实践都企图寻求体制上的突破，通过观察各地近年来的创新实践，不难看出，传统的政府一元主体，导致社会管理与社区治理的过度行政化，就社会管理来说，过度行政化使得社会资源配置模式过于单一，导致整个社会的僵化，而且在社会冲突中把自身置于矛盾的焦点地位！引火烧身。就社区治理来说，过度行政化，也影响了社区资源的配置效益。
2.社会管理与社区治理方式的多元化
在多元主体合作共治与复合治理的总体原则中，根据治理对象的类型差异实施分类治理的特征，这主要表现为两个方面：对不同的社会组织，需要有针对性地实行不同的管理方式“如深圳市将社会组织分为五种类型，对前四种类型的社会组织，特别是社区民间养老服务机构通过制定优惠政策鼓励其发展，对维权类组织重点则是规范限制其发展。
从大的方面，可将我国社区分为城市社区、农村社区、城中村社区、城乡结合部社区四种类型。目前，我国社区治理的一个主要任务就是要探索针对不同类型社区的不同治理模式。
3.社会管理和社区治理手段的艺术化
当前，我国社会矛盾空前尖锐，稍有不慎就可能造成难以控制的局面，因此，尤其要强调刚柔并济。矛盾纠纷化解是一门艺术，要防止两个极端：
第一，无原则的妥协。人民内部矛盾用人民币来解决，这种行为取向反过来又鼓励了群众用闹矛盾的方式来解决问题。大闹和小闹解决的方式不同。
第二，粗暴机械地执法。正确的做法应该做到情理法兼顾，不仅要合法，而且要合情合理，让老百姓心服口服。
当前，制约我国社会管理水平提高的一个重要问题就是社会共识的缺失，用迪尔凯姆的概念来说就是社会失范。中央开始大力倡导构建社会主义核心价值体系，推进文化建设； 提高全民的凝聚力。
4.社会管理和社区治理机制的科学化
中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）06-0077-04
社会质量理论兴起于20世纪90年代，以1999年在荷兰签署的《阿姆斯特丹社会质量宣言》为标志，“社会质量”研究逐渐成为社会科学领域的新兴和前沿学科。EFSQ将“社会质量”定义为“公民在那些能够提升他们的福利状况和个人潜能的环境中参与社会、经济和文化生活的程度”[1]119。它包含社会经济保障、社会包容、社会凝聚和社会赋权四个维度，社会质量理论主要是从这四个方面来测量社会发展水平。政府公信力是指政府依靠自身行为信用获取和提升社会民众对政府的信任度和满意度，增强政府对社会民众的影响力、号召力、凝聚力，从而推动政府职责履行绩效提高的能力[2]。在理论和价值层面，二者都有内在的契合性，社会质量理论对于推动当代中国政府公信力建设有着重要的启迪意义。
一、社会质量理论视角下的当代中国政府公信力建设
1. 从思想认识层面来看。
在社会质量的四维度中，社会凝聚和社会包容这两个维度所关注的焦点是如何增进社会团结度和社会融合度，这对于缓和政府与民众之间由于不信任问题造成的矛盾可以起到改善的作用。在当下，中国社会主义市场经济正在深入发展，但与社会主义市场经济相协调的思想道德体系尚未完全确立起来，唯利是图、金钱至上等意识在不同程度地左右着人们的思想观念，信任危机成为当前中国一个十分严重的社会问题。而这种信任危机渗透到了政府与民众之间，给二者之间的关系造成了裂痕。2010年8月，《小康》杂志的《2009-2010中国信用小康指数》报告指出，对于政府公信力而言，调查发现，“、”、“形式主义、”，以及“一些政府部门及其工作人员责任意识淡漠，失职渎职，导致一些地方食品、药品和环保等安全事故发生”，这些被认为是销蚀政府公信力的三大主因。2009-2010年度中国政府公信力指数为63.0分，虽比上年度上升0.8分[3]，但仍处于一个低位水平。政府公信力是政府获取社会民众信任、拥护和支持的能力，它实质上体现了政府的治理能力。社会质量所强调的社会凝聚和社会包容，有利于形成稳定的社会规范基础和意识形态基础，并影响和指导人的行为活动，从而改善社会信任危机的状况，这对于中国政府公信力建设有一定的借鉴作用，为提升政府公信力提供一个新的视角。
2. 从实际操作的层面来看。
社会质量理论对于政府如何提高公信力，如何着手建设一个民众认可、支持的政府有着一定的导向作用。社会质量理论从四个维度来对社会质量的发展状况进行测量，这对政府到底该建设一个怎么样的社会，从哪些方面着手来建设这个社会，有着导向性的作用。党的十六大明确提出要“健全现代市场经济的社会信用体系。”党的十六届六中全会又进一步明确要“加强政府诚信、商务诚信、社会诚信建设”。党的十七大报告再次明确指出“健全社会信用体系”。2010年6月23日召开的国务院常务会议强调，要全面推进依法行政，不断提高政府执行力和公信力，努力实现建设法治政府的目标。2011年2月27日，总理指出“影响我们整个社会进步的，我以为最大的是两个方面。一是社会的诚信，一是政府的公信力。”[4]政府公信力的建设是党和政府高度重视且又迫切推进的工作。政府公信力建设在一定程度上，是将民众对于政府的信任摆在一个首要的位置的，从这个层面上来看，这与社会质量的维度之一——社会赋权是相契合的，只有政府进行足够的社会赋权，民众才有充足的自由来对于政府的言行提出质疑，提出建议，进而达到政府与民众之间的一种和谐，实现社会凝聚。
二、价值取向层面的契合：公民本位、工具理性和政府与民众互动之间的契合
价值取向是主体基于自身的价值观在面对或者处理问题、矛盾、冲突等时所持有的基本价值立场、价值态度。价值取向作为一种理念一旦植入主体的观念当中，对于主体处理问题时所做出来的抉择或行为都有着方向性甚至决定性的作用。从价值取向层面来分析社会质量与政府公信力二者之间的关系，可以在深层根源上找到二者的契合之处。
1. 坚持公民本位。
“公民本位”是指民众利益优先，并且这种所谓的民众利益优先中的民众意志是其自身萌发的，而不是由政府单方面决定并提供的。民众在这个过程中是起着主导作用并占据着决定性的地位的。
社会质量理论旨在建立一个公民有着充分经济社会保障，享受公民权、民主、平等和自由，社会高度团结和凝聚为核心的社会，把个人的自我价值与其在社会中的集体价值融合为一个辩证统一的关系之中[5]。它所致力建设的社会目标很明显是强调公民本位的，它从个人与社会的关系角度入手来分析社会质量，将社会中的人摆在一个突出的位置，将作为社会成员的民众的状况摆在首位。无论是社会经济保障、社会凝聚、社会团结或是社会赋权，都体现了作为社会成员的民众的首要地位。如社会质量强调的社会赋权与公民社会所提出的公民参与，在强调民众参与社会经济政治生活这一点上是契合的。更为重要的是，社会质量强调的是一种更高境界的参与，是民众在有充分的经济物质保障基础上，能自由表达自己的利益和意愿的参与。
政府公信力建设则是要致力于提高政府的绩效，提高政府在民众心目中的地位，提高政府的凝聚力，展现政府的核心地位和作用，其最终的目的还是更好地为民众服务。政府公信力建设包含着两个层面：其一，政府身份合法性的确认。依据社会契约论，政府与民众的关系是一种委托关系，政府的合法权力源于民众的赋予，符合民意的政府才可能是身份合法的政府。如果民众对于政府合法性提出质疑，政府本身的存在不合法的话，那么政府公信力也就无从谈起。其二，民众对于政府行为的信任与满意度，这也是民众自我实现和认可的一种体现。现代社会是一个注重民众民情民意表达，尊重民众政治愿望，保障民利实现的社会，让民众在政府公信力的测评和改善工作当中充分发挥民众自身的评估主体地位，尊重民众的话语权，保障民众的切身利益，确保政府将民众意志摆在首位，使政府真正做到为最广大的人民群众利益服务，这些目标的实现都必须坚持“民众本位”这一思想。
2. 推崇工具理性。
工具理性是法兰克福学派批判理论中的一个重要概念，其最直接、最重要的渊源是德国的社会学家马克斯·韦伯所提出的“合理性”概念。韦伯将合理性分为价值理性和工具理性，工具理性是指行动者由追求功利的动机所驱使，借助理性采取行动以达到自己需要的预期目的。
如上所述，社会质量理论从社会经济保障、社会包容、社会凝聚和社会赋权这四个维度入手来分析社会质量。社会质量作为一种分析评价工具，可用来衡量社会发展水平，亦可用作社会进步与否的评价工具。社会质量理论认为，社会经济保障的关键在于民众拥有资源的状况，社会包容的实质则是社会参与程度的体现，社会团结的实质是社会的凝聚力，社会赋权的核心是人的发展[1]123。从性质上说，社会质量涉及三类因素，即条件性因素（社会行动主体维度），包括社会经济保障、社会凝聚、社会包容和社会赋权四个方面的内容；建构性因素（人力资源维度），包括个人保障、社会认知、社会反映和人的能力；和规范性因素（道德/意识形态维度），包括社会公正、团结、平等价值和人的尊严四个方面[6]。作为分析社会质量高低的测量工具，我们可以从三类因素分别做出具体的评价。以上三类因素的测量都带有很大的弹性，这些指标也有着诸多不确定性，较之于单纯的经济指标更为软性化。社会质量指标体系的功能体现在评价水平、监测状态、改进管理、预测发展四个方面，有利于形成评价社会质量的整体尺度，有利于实施社会质量水平的监测，有利于预测社会质量建设趋势。社会质量指标体系可以分解为社会安全、社会保障、社会动员、社会融合、社会活力、社会文化六个一级指标[7]，从多个角度来综合反映出社会发展的状况，并将测评的客观性结果与民众的主观内在的感受结合起来，最大限度地确保评估结果的完整性、科学性和精确性。
政府公信力建设是整个社会信用体系的基础，反映着民众对于政府行为的信任程度，反映政府的形象。政府公信力也可以作为衡量政府行政能力高低的指标。当前，政府公信力建设的必要性与重要性被越来越多的国家所认识，并被纳入到政府改革的重要议程上来，成为一种改善民众对于政府信任状况的工具。政府工作中的政府公信力基础指标、政府公信力业绩与成本指标、政府公信力互动指标等方面反映出政府公信力建设的状况，通过这些方面的测评可以较为科学、完整地反映出政府公信力现状，可以较为准确地找出政府公信力建设存在的问题，并提出更有针对性的措施予以解决，这些都可以看出政府公信力建设对于工具理性的推崇。
3. 政府与民众的互动。
以社会契约论和论为基础的人民民主理论，认为人民拥有，国家的来源于人民权利的让渡，人民对于国家有着天然的监督权。民众与政府之间存在着一种委托与的关系，民众将国家治理的权利委托给政府，政府通过民众授权，按照民众的意志来行使权力、治理国家，推动整个社会的发展。
EFSQ将社会质量定义为公民在那些能够提升他们的福利状况和个人潜能的环境中参与社会、经济和文化生活的程度。从这个定义中，我们不难看出，社会质量将民众的意志与民众的发展摆在首要位置，隐藏在其后的是政府的作用，只有通过政府制定出各项合理的政策并付诸实际，社会质量的提升才会成为可能。只有在政府的领导下，将民众的意志摆在首位，采取真正符合民众意志的行动，通过政府与民众的互动形成强大合力，社会质量提升才会成为可能，正是在民众与政府的互动过程中双方才能实现共赢。
政府公信力建设的终极目标是更好地为民众服务，在政府公信力测评中，民众的评估主体地位是不容置疑的，其对于政府公信力测评的结果也应当是最为真实的，民众将测评结果反馈给政府，政府根据结果做出相应的调整，制定出相应的对策或者是改善措施，以实现政府公信力的提升。在这个过程中，通过政府与民众的互动，民众的意志可以得到更好地体现，政府也能够增强自身的影响力、凝聚力和号召力。
三、理论逻辑层面的契合：和谐社会理论维度和服务型政府理论维度
1. 和谐社会理论维度的契合。
社会主义和谐社会是适应中国改革发展关键时期的客观需要提出的，同时也是符合广大人民群众的根本利益和共同愿望的。社会主义和谐社会的六个基本特征：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，体现出了其将社会发展与人的发展统一起来，实现二者的协调。社会质量理论与和谐社会在注重人的发展这一基点上是相契合的，而社会主义和谐社会也内在地要求政府加快推进自身改革，建设法治政府和服务型政府，推进政府公信力建设。
社会主义和谐社会的提出是为了增进社会团结，缓和由于包括贫富差距的拉大，城乡和地区发展的不平衡，社会阶层的急剧分化所导致的社会矛盾等问题，最大限度地促进社会公平与社会团结和凝聚。社会质量理论也同样关注社会团结、社会信任以及社会凝聚。虽然社会质量理论是基于欧洲社会发展的模式提出来的，而社会主义和谐社会是根据中国具体国情提出来的社会发展模式，但是这不能说两者之间没有一定的联系，社会质量理论所提倡的民主、团结、赋权等方面在社会主义和谐社会的六个基本特征中的“公平正义和诚信友爱”建设中也能够体现出来，两者追求满足民众需求的愿景是一致的。
2. 服务型政府理论维度。
建设服务型政府的目的在于适应我国社会转型的需要。它要求政府坚持以人为本，始终把民众的需求和利益摆在首位，做到政务公开透明，负责任地处理各项事务，为民众提供公平、优质、高效的公共服务。
从为民众提供公共服务层面看来。社会质量理论的社会经济保障维度反映出人们的物质生活状况，这就意味着民众的物质生活状况不仅映射在社会经济发展水平之上，还体现在政府为民众提供的社会公共服务体系之上。在服务型政府的构建中政府需要坚持以人为本，以民众的需求为导向，为民众提供充足、及时和优质的公共服务。
从坚持公正这个层面看来。公平公正作为一种衡量指标的时候，它所关心的是民众是否都受到公平的待遇，尤其是弱势群体是否能够得到基本的或者是更多的公共服务，罗尔斯在正义论中就提出正义的行为即是使处于条件恶化的社会成员的收益增加。按照社会质量理论，个人的发展要以整个社会制度世界的保障为前提，当然这个制度世界是将社会公正原则现实化的制度世界，是罗尔斯所言将正义作为首要价值的制度世界，最终体现在人们生活世界中实现个人的发展与集体认同的统一，其内在的逻辑在于社会质量理论以人的发展为目标[8]。社会质量理论强调重视制度建设的同时将社会公正现实化，并将人的发展作为最终的衡量标准。而在服务型政府的构建中，政府需要坚持以人为本，那么社会劣势群体或是社会边缘群体的基本保障是首先要给予保证的，这与罗尔斯的正义论中所宣扬的公正是相一致的。
认真审视和检讨政府公信力建设问题，让政府自身成为遵循诚实守信及信赖保护准则的示范者，是加强政府自身建设，推进科学发展，构建服务型政府的理性选择。近年来，我国发生的一系列涉及政府公信力的案例更突显了这一问题的重要性。如2008年9月的三鹿奶粉、2010年12月的“小学生检测出鲜蘑菇超九成被荧光增白剂污染”、2011年7月的温州动车事故等。更值得指出的是，当下一些地方政府在处理各种自身失信的问题时，首先想到的不是怎样解决问题，而是首先考虑如何隐瞒事实、推卸责任，让民众的感情受到了伤害。政府公信力的高低反映着民众对于政府合法性的认可程度，是社会信用体系的基础。只有政府在尊重民众意志，保持与民众平等互信的基础上，最大限度地取得民众信任，提供满足民众需求的公共服务，建立服务型政府，更好地满足民众的多元化需求，民众对于政府所提供的公共服务予以肯定或是表示满意，政府公信力才会得到有效提升。
参考文献：
[1]赵怀娟.“社会质量”的多维度解读及政策启示[J].江淮论坛，2011（1）：119.
[2]杨 畅，王 前.政府绩效评估与当代中国政府公信力建设的价值与逻辑契合[J].伦理学研究，2011（2）：80-84.
[3]中国全面小康研究中心.诚信恐慌——2009-2010年度中国信用小康指数[J].小康，2010（8）：24.
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[7]周小毛，何绍辉，杨畅.中国特色社会质量理论与评价指标体系初探[J].湖南师范大学学报，2011（6）：86.
[8]张海东，丛玉飞.社会质量与社会公正——社会发展研究的重要议题[J].吉林大学社会科学学报：哲学社会科学版，2011（4）：136.
Analysis of Social Quality Theory and Public Credibility of Government
1. Yang Chang 2. Zhou Ting
（1. Hunan Academy of Social Sciences Changsha Hunan 410003，
治理理论具有两方面的涵义：政治意义上的“治理”指的是集体行动的制度安排，通过此制度安排重新分配资源，建构公共责任；管理意义上的“治理”指的是政府组织有效、高效提供公共服务的能力。新公共管理是“治理”的管理维度上的体现，其核心是强调政府组织的管理技术、效率和能力。治理理论在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被认为是新公共管理运动的深化。［1］对治理理论的此种理解和认识是其公共行政维度的体现，也表明了政治学的管理主义走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治学意义上，是对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变。因而，社会管理模式的创新，便是对新的人类集体行动的政府组织和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理对传统公共行政模式的批判
20世纪70年代末在西方发达国家开始的新公共管理运动（NPM），通过将市场机制和管理主义引入公共行政，引发了公共管理模式的革命性改变。传统的公共行政实践模式有四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运行的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有利于责任制的落实；四是行政被认为是一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。［2］随着西方世界由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政管理模式的基本原则受到了严峻挑战，并在实践中逐渐失效或被认为过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，［3］123如奥斯本在《改革政府》一书中所说：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已经不能有效地运转了。［4］其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品和公共服务而展开竞争。最后，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。而且，传统的人事行政模式也已经发生了重大变化。新公共管理运动正是为了克服这些弊端而出现的，旨在为传统的官僚制注入类似于市场机制的因素，提高公共部门的效率和服务质量。新公共管理运动在新西兰、澳大利亚、美国等发达国家影响很大，成为改造政府治理结构、重新塑造政府形象的指导思想。其理论基础是公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”，［1］以现代经济学的方法来研究民主立体的政治运作和决策的过程，以理性经济人假设为出发点，研究选民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否定抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。
虽然这场运动在国家之间甚至一国内部不同时段区别很大，但有几个共同的主题，凯特尔将其归纳为六个核心要素［5］：生产力。改革关注的焦点是如何使政府以较少的资源维持甚至扩张公共服务；市场化。政府运用市场机制克服传统官僚制的弊端；服务导向。改革的一个共同目标是改善政府与公民关系，提升公共服务的顾客满意度；分权。不只是简单的决策权向底层的转移，也是使得决策者尽可能地接近受政策影响的普通公民的努力，从而使政府更贴近公民，对他们的偏好更敏感，具有回应性；政策。改革运动目的是改善政府创新、完善和执行公共之策的能力；问责制。改革要求政府更好地兑付其诺言。胡德将新公共管理看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。［6］奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将“新公共管理”看做单一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原则或基本内容，即起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去；有使命的政府：改变按章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。为此，必须用企业家精神去改造政府，把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，授权顾客进行选择。休斯概括了新公共管理模式的六大要点：该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，注重结果的实现和管理者负个人责任；一种脱离官僚制的趋势。目的是使组织、人事、任期等更具灵活性；明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估；公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派的；政府职能更有可能受市场检验（如合同外包），或奥斯本说的“将掌舵和划桨分开”，政府介入并不一定指政府非通过官僚制方式不可；通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。［7］Ferlie等人在《行动中的新公共管理》中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驱动模式，小型化与分权模式，追求卓越模式，公共服务取向模式。［8］总体而论，相比传统的官僚制，分权化、服务外包、市场化的激励方式和更彻底的绩效考核等新公共管理秉承的管理主义理念成为当今西方国家政府改革的潮流。
二、作为制度安排的治理理论
治理（governance）与统治（government）来源于同样的词根。统治指的是民族国家创造和维持公共秩序、实现集体性行动的正式制度化的过程，它的主体是政府。治理也是指一种过程，但与统治相比，这一过程的主体发生了变化。治理是指“统治方式的一种新发展，其中公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”。［9］从治理实践上看，“‘治理’的概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的”。［10］概言之，“治理”和“统治”虽然都是指公共管理过程，但“治理”更强调技术性的权力或权威的运作绩效。有学者认为，在公共管理领域，治理一词已逐渐获得了话语霸权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一个规则体系和制度安排。在国家与社会关系发生深刻嬗变的背景下，治理是一种新的人类行为的制度安排。这一制度安排不仅包括正式的组织、制度，还包括非正式的组织和制度、规则等。治理要回答的问题是：既然有同时存在“市场失灵”和“政府失灵”的可能，那么能否有新的制度安排？面对现代国家与社会关系的变迁、社会政治秩序与结构变化的变化，治理理论成为分析现代政治、行政权力构架及公共政策体系特征的有力工具和思想体系。
全球治理理论的主要创始人詹姆斯·N．罗西瑙将治理界定为各个层次的人类活动———从家庭到国际组织———的规则体系。罗西瑙认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。与统治相比，治理的内涵更丰富，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。［11］海登也将治理定义为对正式和非正式的政治规则的管理：“治理指的是一些措施，这些措施涉及到运用权力的规则制定和解决规则之间的冲突。”［12］罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈认为，“治理是正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制。政府是治理的一个分支，其行动具有权威性，并产生正式的约束关系。而私人企业、企业联合会、非政府组织、非政府组织联合会等都参与到治理之中，这些组织常常与政府携手创造治理机制，有时甚至没有政府机构的参与。［13］林恩认为，治理是指“法律、规则、司法裁决和行政实践的机制，这些机制约束、规定和履行公共物品和服务的提供”。通过这个定义可以看出，治理由独立但相互关联的元素构成，这些元素包括组织的、财政的和项目的结构；惯例和法律；政策许可；可获得的资源；机制规则和规范。这个定义也意味着治理是政治性的，涉及到不同利益的行为体之间的讨价还价和妥协。［14］安妮·麦蒂·K考察了各个学科中的治理涵义，认为治理是比政府统治更宽泛的概念，治理过程包括结合在一个多元网络中的国家和非国家行为主体。治理理论有一个深厚的制度主义背景。治理是规则设定、规则应用和规则强化的统称，是一种改变了的制度安排。随着国家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理论的核心概念是合法性、有效性、民主和责任。［15］在全球化和分权化的背景下，合作网络开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各行为者通力合作，使公共管理成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而也是网络管理。”［16］
三、新公共管理运动与治理理论的关联与区别
新公共管理运动要回答的是这样几个层层递进的问题：政府应该做什么？如何更好地实现这些目的？要实现这些目的，政府需要什么能力？要回答这些问题，必须将其置于国家与社会关系的大背景下来理解。如果说治理要解决的核心问题是国家和社会关系的变化，那么NPM代表了这一过程中政府的深层次转变。但是也有学者认为，治理属于公共管理的范畴，指的是一种能够推动政府、社团、企业和公民个人相互合作、共同实施对公共领域的管理的制度安排和一套与此相关的操作技术。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理运动的要求，或者说，二者有很多相似之处：治理和NPM都意味着权力从官员和民选代表向政策网络中的其他行为者的转移，这两种模式都降低了选举官员的传统的角色和责任，他们不再是处于支配地位的行为者；治理和NPM都主张运用竞争手段去弥补传统官僚制内在的低效率，使公共服务对于其服务的公民更具有回应性。这二者也都是结果导向的。与传统的公共行政不同，他们注重的是输出而不是输入，强调的是效率和满意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奥斯本和盖布勒最早提出政府的职责是“掌舵而不是划桨”。在这里，“掌舵”是指把握方向，确定宏观政策目标，“划桨”指具体采取行动实现目标。但同时，治理和NPM的区别也是本质性的。首先，治理研究的是国家与社会的问题，探讨政府与私人部门的伙伴关系，而NPM着眼于这一关系的具体建构。
NPM试图将企业精神引入公共部门，它认为公私部门之间没有明确的界限，其区别只在于提供的产品和服务不同。相反，治理理论承认公共部门对于民主政治维持和促进公共利益的独特作用，认可公私部门之间的不同，认为两者的合作对于民主政体的重要性。其次，治理和NPM的实质性的关注焦点不同。治理强调的是过程，NPM关注的是结果。治理与公共政策的制定、执行和管理过程连在一起，其目的是确定在这个过程中行为者及其角色，说明他们的行为和相互关系是如何影响公共服务提供的。NPM的目的是有效性和消费者满意度，也就是说，它阐述的是被消费者认可的公共产品是如何以最小的投入生产出来。再次，治理和NPM具有不同的哲学基础。
NPM实质上是一个组织学说，建立在制度主义特别是公共选择理论基础上，其解释角度和结论聚焦在组织结构。相反，治理更多的是建立在对国家与社会关系的理解上，“价值的权威性分配”是其最终目的，力图解释为什么政府这样做、怎样才能做得更好？这些都属于政治学的范畴。最后，治理没有如NPM一样的意识形态标签。NPM的理论渊源是公共选择理论，而公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”。［1］治理不一样，它提出了政府应该做什么和怎样做的问题，但它的答案并不是单方面的市场化改革。治理希望给与公共部门更多权力，迫使其与私营部门进行更多的合作安排，创造一个公共产品和服务的竞争性市场。
四、社会管理新模式：新公共管理运动和治理理论的汇合
