发布时间：2023-10-07 15:41:03
绪论：一篇引人入胜的社会公共问题，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
公民参与，是指公民依法以各种形式参与社会公共事务的管理和决策。所谓民生中的“民”，指的是普通民众，即老百姓；“生”，指的是生存、生养、生活，而民生问题，就是指因普通民众在生存、生养、生活方面的正当需求得不到满足而引发的各种社会问题，包括衣、食、住、行、用、教育、就业和生、老、病、死等方面的事宜。因此不难看出，民生问题的基本定义和内容决定了现代民生问题的解决对公民参与具有极大的依赖性，即公民参与能够有效地促进公共民生问题的解决。
当下，中国正处于“改革发展的关键期，社会矛盾的多发期”，这更是突出了基层治理的重要性。现实表明，变革着的社会迫切需要新的治理之道。在不同的社会经济环境下，甚至在不同的城市或者社区，实现有效治理的具体途径各不相同。杭州市“以民主促民生”的工作机制的探索，给了我们很多鼓舞和启发。
二、 杭州市在解决公共民生问题方面的主要做法和成效
从2000年至今，杭州市政府每年向市民（包括外来务工人员）、政协委员、专家学者、人大代表、企业等九个方面的参评代表发放1.5万张选票，面向全社会收集民众对于政府部门的评价以及意见建议。2006年至今，在各项考评和政府所进行的其他社会调查中，发现了“食品安全”、“环境保护”、“物价”等一系列民生问题（参见表一）。
2009年初，杭州市委市政府在杭州日报、“中国杭州”政府门户网站和“杭州考评网”，面向全社会发表了一份在整合10930条民众评价意见的基础上形成的《2008年度市直单位综合考评社会评价意见报告》。与此同时，杭州市政府还把群众意见较集中、社会反响较大的几个民生问题作为政府的重点工作和整改方向，向社会做出承诺，并接受群众监督。事后，政府征集市民对整改结果的评价，并将群众满意度纳入市直单位综合考评，形成了“评判―>整改―>反馈”持续改进的工作机制。
总体来看，杭州市政府在解决民生问题上的态度和工作，得到了广大市民的认可。在最近四年所做的关于政府解决民生问题的评价上，杭州民众对政府工作的满意度一直保持在90%以上。由《望东方周刊》所做的全国性调查中，杭州市更是连续五年成为人民幸福感最高的城市，这不能不说是对政府工作最大的褒奖。
三、由杭州案例引起的对于全国民生问题的思考
民生问题是构建和谐社会的根本问题，只有解决好民生问题才能保持社会的安定、稳定、和谐。解决民生问题重点要做到：重民生、保民生、安民生、强民生、和民生。
杭州市“以民生促民生”的做法，可以说给全国其他城市做出了榜样，从全国来看，各级地市的民生工程项目越来越多，政府预算中的民生开支也在不断增加，但是，民生开支加大却并不完全意味着民众对政府的满意度一定会提高。只有政府决策和行政过程对民众公开，请民众参与，用民主的方式来办理民生工作，切实做出政绩，为老百姓谋利，市民才能满意，工作才会顺利。
可以说，民众为了自身的利益，积极参与到政府运行的过程中，是民主政治的原始动力。在利益主体愈发多元化的今天，民众参与政府治理的热情日益高涨，杭州市政府的做法启示我们，要想实现良好的政府治理，就应该积极回应民众的参与要求，将这种参与转化为政府创新的原动力，切实保障百姓履行知情、参与、监督的权利，共同实现社会的和谐繁荣，保证民生事业的欣欣向荣。
参考文献：
【1】《2009年度浙江省民生指数与民生评价报告》，2009年
【2】《公民参与与公共民生问题的解决:对杭州实践的研究和思考》，余逊达，浙江社会科学，2010.9
1.农民工社会保障的研究背景
农民工自出现开始就成为人们眼中的“弱势群体”，有许多视角都在关注他们的经济生活、社会生活以及心理生活，无论是舆论还是政府和社会，都将农民工的市民化问题放在了首位，而最为值得注意的就是困扰其市民化的农民工社会保障问题。
农民工的社会保障关于制度的研究，首要因素就是户籍制度的限制问题。郭秀云（2009）认为在二元经济背景下，长期以来的基于户籍身份的二元分割，使我国的社会保障制度呈现出明显的城乡分治二维格局。郭蕊（2011）以瓶颈比喻户籍制度，认为正是以户籍为基础的不同层次水平的社会保障制度给农民工的就业、教育等社会保障造成了难以克服的障碍。因而集中在此之上的对策建议，大多提倡尽快改革户籍制度，挖掘户籍背后附着的社保福利，将社会保障与户籍相剥离，以淡化户籍的限制作用（曾煜，2010；蔡昉，2010）。
有关农民工社会保障体系的研究，田萱（2004）的基本思路是以最终建立城乡统一的社会保障体系为目标，建立以工伤、医疗社会保险为主，以有差别的养老、失业保险为辅，以城镇紧急救济制度为补充的过渡性的农民工社会保障体系。简新华、张建伟（2005）的建议是“以土地换保障”的方式为农民工构建以工伤保障和疾病保障所形成的健康保障为首，并有失业保障和养老保障构成的体系。由于农民工的社会保障主要解决其工伤、疾病和养老等方面的问题，因此目前大多数研究都将这三方面作为体系主要部分，另有研究扩将其扩展为包括建设包括最低生活保障，社会救助和社会福利在内的农民工社会保障体系（李爱，2007）。
将农民工社会保障权益作为研究视角中，曾长秋、代艳丽（2009）将农民工社会保障问题与公民社会权利相联系，认为社会权利的缺位是造成农民工社会保障问题的根本所在，结论是需要国家和政府承担设计、进行制度创新，以解决农民工社会保障制度缺失问题。钱正武、李艳（2011）也提到农民工群体的基本保障权益能够通过社会公正之理念而免于缺失，在制度设计、主体参与等方面树立社会公正理念。刘安华（2011）总结农民工的社会保障权益缺失给农民工保障带来的困境，主张强化政府责任、加强法治以及建立工会等来解决问题。
以上研究从不同的侧面，包括农民工社会保障的困境、权益以及体系构成等，详细论述了农民工社会保障的现状和对策，而对策、建议中都不难发现“政府”二字出现频率比较高，并将政府置于解决农民工问题的首要选择，强化政府的职责，希望能够事先设计一套具有创新性的制度与方案，作为主要力量帮助农民工解决困境，不知不觉将农民工这一群体放在一个较为被动的位置上，并最终回归政府一元化的改革与管理上面。本文将在前人研究基础之上，将农民工作为主动参与方，以公民社会的视角看待农民工市民化进化成中社会保障制度的相关问题。
2.公民社会视野下的农民工社会保障制度框架
2.1 公民社会的涵义
公民社会并不是由中国内生的一个词语，其解释源于英文civil society。在国内研究中，公民社会常常又被称为市民社会和民间社会。公民社会强调的是civil society的政治学意义，意为公民参与以及公民对国家权力的制约，这是较多学者所认可的译名（俞可平，2006）。因此，公民社会应该是一种在政府之外的领域，能够保障个人的权利、个人的追求，体现了一种渐进的、自生自发的、以自由为基本原理的这样一种社会状态。
2.2 公民社会视野下的农民工社会保障
公民社会同样也包含着一些基本条件以保证其良性运行，分别是公民的自主能力、自治能力、（贾西津，2013）以及多元之衡，这也是公民社会得以存在的重要框架。本文尝试将农民工与社会保障制度放于该框架，分析在不同的社会状态下，农民工社会保障制度所表现出的问题与不足是什么。
2.2.1 自主能力
自主能力主要包括公民的参与表达与对话能力。表达是公民社会一个最基本的权力，给予表达之权利、行使表达之能力，是公民社会中其公民解决可能出现问题的首要措施。在福柯看来，人与世界的关系就是一种“话语”关系（王治河，1999），而我国由于一直以来的二元社会的分割，制度设定提供了“农民工”概念形成的制度背景和社会规范，在制度层面预先设定了“农民工”的身份、地位和社会角色（熊光清，2011），并使之具有了内在的强制性，因而社会保障作为政府主导的稳定机制，保证了农民工享有保障的权利，而没有将农民工的话语表达权为重点进行理解，没有自由的表达，困扰农民工社保的问题也就不能透明化以进行解决。
通过表达引起问题、讨论问题进而尝试解决问题，就是对话的价值所在。通常情况下农民工面临的社会问题，是经过社会专家考察、分析问题，之后也是由政府专门部门亦或社保专门机构组织进行相关问题的讨论，从而交给农民工群众一个答卷。如若在自治的场景下，相关地区的农民工和社会保障部门由原来自上而下的政策贯彻，转而实行双向的平等对话，引入公开机制，在商讨政策的时候、在公开场合，应以农民工群体的意愿为主，这样农民工的社会保障制度在实施时，也可以减少出现农民工群体“不愿买账”的现象。
2.2.2 自治能力
人之所以为人，就是因为人有公共性、公民性，人要通过参与这个过程进行学习（武倩妤，2008），也就是公民能够通过自治解决一些问题，自治是公民社会的一种治理方式，依靠一种自生自发的制度安排，而不是转而依赖更大的权力。就好像带有身份限制的户籍制度，户籍本身毫无意义，其背后的福利差异才是农民工社会保障的难点之一，研究者无不一例外的要求政府加快脚步，加大力度改革户籍制度，以户籍制度为分割的社会保障水平的差异才能缓解，同时要求政府进行制度创新，构建适合农民工的社会保障制度，以保证在此差异下的农民工能够尽快进入到社会保障安全网之中。然这一思维体现的正是我们对于政府和社会和公民之间关系的一般性理解，如果国家能够解决问题，那么社会力量就无需介入，即政府做不了、做不好的，才需要社会等力量的辅助和补充。在这种引导之下的农民工只能被动的等待国家尽快解决身份限制问题，期待社会保障能够给以更大程度和广度上的保护。如果围绕在户籍制之上的种种限制与歧视随着公民社会的构建和其意识的觉醒，其存在的意义自会消失，这里面是需要社会成员逐渐地学会成为一个具有公民性的主体，而保障制度以强制性的手段安排以及制度创新完全承担起改变的责任，难免使个人无法意识到自己能够解决与承担的责任。
2.2.3 多元之衡
事态的发展可能会产生多种结果，应接受一个多元的现状，并从中找到一些基本的共识，不是预期有某个人或某种知识能够引导一个社会的发展，因为知识多元且分散在每个人的脑海中，（哈耶克，2000）通过多元平衡每个人都能够发挥自己的作用。这也是公民社会的最终形态——多元自治。农民工的社会保障问题由于时间上和制度上的设定比较复杂，社会保障的研究总是倾向于一个最终的、一元的处理办法，即政府处理或政府授权专门机构进行处理，无形之中减少了其他力量介入的机会，因而农民工社会保障制度也难免存在放弃分散于社会的、个人的力量，体现了一种“专属”领域的思维习惯，这是当今政府转变政府职能，构建大社会、小政府所应该注意的。
3.结语
农民工社会保障问题的解决，我国社会保障制度一直在寻求更为完美的、有效的解决措施，可能由于缺少与农民工更好的平等沟通以及公民意识的缺失，实施起来总是倍感艰难。在培养公民意识的道路中，农民工问题需要所有人的共同努力，而不是天然假设，所有的关乎人之权益的事情都应该并只（下转第206页）（上接第203页）应该由政府去做（贾西津，2008）。公民社会的构建、公民意识的觉醒，同样在农民工社会保障这一问题中发挥不可忽视的作用。
参考文献：
[1]郭秀云.二维还是多维——农民工社会保障制度探析[J].华中科技大学学报（社会科学版），2009（1）.
[2]郭蕊.新生代农民工的社会保障对策研究[J].理论探讨，2011（6）.
[3]曾煜.新生代农民工的社会保障诉求及实现路径[J].福建论坛（人文社会科学版），2010（12）.
[4]蔡昉.城市化与农民工的贡献——后危机时期中国经济增长潜力的思考[J].中国人口科学，2010（1）.
[5]田萱.关于构建农民工社会保障体系的思考[J].人口学刊，2004（4）.
[6]简新华，张建伟.构建农民工的社会保障体系[J].中国人口·资源与环境，2005（15）.
[7]李爱.农民工社会保障问题及对策研究[J].东岳论丛，2007（5）.
[8]曾长秋，代艳丽.论公民社会权利视野下的农民工社会保障问题[J].湖南文理学院学报（社会科学版），2009（34）.
[9]钱正武，李艳.社会公正：农民工市民化的理念支撑[J].长白学刊，2011（2）.
[10]刘安华.困境与出路农民工社会保障权探讨[J].农业经济，2011（1）.
[11]俞可平.中国公民社会概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006（1）.
[12]贾西津.转型成功依赖公民社会成长，2013-06-25.
[13]王治河.福柯[M].长沙：湖南教育出版社，1999.
[14]熊光清.制度设定、话语建构与社会合意——对“农民工”概念的解析[J].中国人民大学学报，2011（5）.
[15]武倩妤.在中国引入公民社会理念的必要性及其对构建和谐社会的意义[J].山西大同大学学报（社会科学版），2008（22）.
在多年的实践过程中，中国政府在提供农村社会性公共产品方面起到了重要的作用，激活了农村经济，为城市发展提供了廉价合格的底端动力，稳定和促进了社会的发展，但是，通过中国中西部农村的典型调研，可以发现中国政府在提供农村社会性公共产品方面还很不完善。随着城市化的加速，社会人员的流动性加大，特别是国家经济功能区的调整，经济发展模式的转变，现行政府提供农村社会性公共产品的保障制度越来越显得滞后，不仅制约了农村经济的进一步发展，同时也是我国深化改革的瓶颈。
(一)财政提供的农村社会性公共产品层次低，不能满足社会共同需要，有些领域成为社会动荡的源泉
目前，中国政府提供农村公共产品的层次较低，农村文化教育供给不足，农村卫生医疗资源配置失衡，农民看病难、看病贵，医疗保障程度低，农民因病致贫，返贫现象逐年增多，农村社会保障覆盖率低，人均社会保障费少，等等。
目前，中国的义务教育年限为“九年”，按照一般适龄儿童的学习时间计算，九年义务教育仅仅是初中毕业，如果就此结束他们的学业生涯，这部分过早踏入社会的青年必定成为社会发展的负担，成为社会进步的成本。可见，能否把人口负担转换为人力资源，关键就在于获取教育时间的长短。从2006年四县文化程度与犯罪率有关数据我们可以看出，当义务教育从“普九”延长到“普十二”后，97％以上的犯罪都可以避免。
农村义务教育只有九年，不仅难以满足社会发展的需要，而且也成为了社会犯罪的主流，从2006年四县文化程度与犯罪率的有关统计数据可以看出，当文化程度达到初中毕业时，即完成九年义务教育后，犯罪率呈明显上升趋势。而文化程度达到高中和中专毕业后，即完成十二年义务教育后，犯罪率呈明显的下降趋势。
疾病面前成为农村地区致贫和返贫的主要原因，从人均卫生支出情况来看，四县水平也远远低于全国平均水平，最高的中部B县农村人均卫生支出只有131.1元，是全国平均水平的41.73％，最低的是西部B县，其农村人均卫生支出只有28.9元，是全国平均水平的9％。可见，相对于全国水平而言中西部四县的农村医疗卫生财政支出总量是远远不足的。
农村低保覆盖程度低和保障水平比较低，社会保障支出占财政支出的比重，20世纪90年代初，中等发达国家一般为25％，发达国家为40％。中国社会保障支出约占财政支出大概8％左右。而且，社会保障支出占GDP的比重以及社会保障支出占财政支出的比重来看，近几年变化不大。陕西省西部A县、山西省中部A县、河南省中部B县2006年的农村低保人口分别为14885人、4405人和9468人，分别占其全县农业人口的3.70％、3.67％和2.45％。重庆市西部B县自2007年开始建立农村低保制度，农村低保人口分别为31000人，占其全县农业人口的6.62％，为四县之最高。
从比较数据不难看出，由于各地财力水平的差异，各地纳入低保的标准也差距较大(以西部A县为例，2005年农村住户恩格尔系数为30％，食物支出平均为946.16元)。年补助金额占人均纯收入比例西部B县最高，为14.8％，中部A县最低为5.3％o
(二)财政提供的农村社会性公共产品结构不尽合理，明显缺乏均等化
长期以来，由于中国实行“城乡分割，一国两策”的社会经济制度，加剧了城乡经济的社会的分化，造成了城乡在经济、教育、就业和社会福利等方面的利益差异。政府对农村公共产品的投入比例一直低于城市，农民由于受身份的制约，没有享受到国家应当给他们提供的公共产品。比如，农村上学难、看病难、社会保障水平低等问题一直十分突出。农民享受到公共卫生资源占全国的比例1993年仅为34％，1998年为24.9％，2004年为25％；农村义务教育在农村也远没有实现，1994～2000年中，预算内农村义务教育经费也只占义务教育经费总额的57.7％，2004年农村义务教育经费占全国的23％；农村社会保障还处于试点阶段，绝大多数农民根本没有享受到社会保障，到2006年底，全国得到最低生活保障的农村人口为338万人，只占为全国农村贫困人口的10％，农村居民特别是农村贫困家庭的难以享受到基本公共服务，极大地影响了他们的生存和发展。
农村公共产品区域结构失衡。由于中国区域间的经济社会发展不平衡，农村公共产品的供给存在明显的地域差别。比如，东部市场经济发达，财源丰裕等地区公共产品供给相对较好，而中西部不发达地区的公共产品供给严重不足。
按照联合国粮农组织的标准，中国农民生活已经达到小康水平。表明农民用于食品支出在消费支出中比例大大下降，对教育、医疗、养老支出明显增加。农民对公共医疗、义务教育、社会保障等方面的公共需求已经成为需求结构主体。并且，农民公共需求的增长速度加快，质量也在提高。据调查显示，农民居民家庭人均消费支出中，医疗保健和文教娱乐支出占总支出的比重，分别从1990年的3.25％和5.37％上升到2003年的5.96％和12.13％。另外，农民对利益表达，财产保护的公共需求呈加快趋势。例如，农村义务教育经费短缺，导致了农村初中文化程度以上的农民只由不到四成，远低于城市的65.4％的水平。另外，农村公共医疗服务严重短缺，2001年，城市每千人口拥有卫生技术人员5.2人，而农村只有2.4人，农村卫生技术人才在乡镇卫生院和村卫生室非常缺乏。
(三)财政提供的农村社会性公共产品机制不畅，农民可获得性差
由于我国有着几千年的农业文明史，认为土地是财富的最主要来源的思想根深固，以土地为基础来提供农村社会性公共产品日渐成为农村现代化进程的障碍。实行后，每个农民都获得了一块拥有长期使用权的土地，因此，土地成为农民生活保障的基础，同时也成为农民解放自我走向现代产业的桎梏。因为农民即使完全不再从事农业生产也不愿放弃土地的使用权，仍将土地作为将来遭遇困难时的最后依赖，这对农村农工商的合理分业、土地的规模经营以及农村城市化都是不利的，土地保障的存在将成为农村现代化的一个障碍。
从被调查地区来看，自我保障、家庭保障成为农村
生活保障的主要方式，社会保障只是农村生活保障的辅助手段，极大地削弱了农民在市场经济条件下抵御风险的能力。由于部分地区处于生态保护地区，由于退耕还林等相关政策的实施，农民耕地不断渐少，大量农业劳动力向非农部门转移，这些地区的土地保障功能不断弱化。
农村养老保险的社会化原则未能得到体现，农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，农村社会养老保险工作基本陷入停顿状态。在四个调研地区中，目前只有西部B县还在开展农村养老保险，但也仅限于村干部(这些参保的村干部群体每年缴纳养老保险1000元，其中500元由县级财政支出)。现有参加养老保险人数2647人，其中原村干部1821人，农村社会养老保险参保人数仅占农村人口的0.57％。
上世纪90年代推广农村养老保险时，承诺利率不变，但自1996年下半年以来，由于国家金融政策的调整，银行利率大幅下调，近几年的实际利率已经为负数。如山西省中部A县承诺维持12％的利率不变，而此后降息后并没有兑现。因此，农民参保的积极性不大，根据现有60岁以上人员领取养老金的情况来看，每月也只有十几元钱，保障功能效果不明显。各个地方按照实际情况有不同的社会养老保险制度实施方案，缺乏体制上的统一性，因此社会保障效果不明显。
学校布局分散财政供给效果欠佳，出现在农村穷教育，而富教育机构和教育阶层的现象。学校布局分散导致供养教师人口过多，工资支出比例较大。从四县的义务教育经费支出结构也可以看出，教师工资部分占据了教育支出的50％以上，财政投入大量的转化为教师的工资，财政供给效果欠佳。
其次，由于学校布局分散，使得教育政策的信息传递出现偏差，信息传递的分散所造成的信息不对称使得很多家长对义务教育的政策不理解，又不知道如何反映自身的问题，造成家长对义务教育政策的不满意和抱怨。
(四)财政提供的农村社会性公共产品明显不足，同其他社会群体相比缺乏公正性
在农村地区，由于政府财政相对紧张，仍采用政府和农民共同承担的模式，这种供给模式主要分为制度内和制度外两种方式。制度内就是财政直接投入，但由于中央与地方政府的责任划分并不合理，事权与财权不匹配，在公共品的供给中存在错位、缺位和越位，本应有上级政府提供的公共产品却强制下级政府提供，如义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施等，导致下级政府事权大于财权，受财力的制约，使得公共品的提供总量不足，质量不高。因而，经常运转所需的公共产品不得不依靠制度外供给。这种自下而上的供给模式，由于政府财力的有限性和重城市轻农村的政策取向，政府把大量属于自己的责任转嫁给农民。同时，政府限制了企业、个人、社会团体等第三方的参与，以及较少顾及农民的需求信息和农民本身存在的局限性，其效率和公平性都有待改进。
由于二元经济结构，长期以来中国城市和农村医疗体系是完全割裂的，而中国政府的财政更多的是投入到城市医疗体系，造成城乡医疗水平差距较大，这有悖于社会公平的理念。表2～3反应了各县医疗支出在各级医疗机构中的分布，从表中可以看出，各县医疗卫生财政支出的70％左右用于城镇医疗机构，而拥有70％人口的农村却只得到30％左右的财政支持。
二、我国财政提供农村社会性公共产品的战略构想
新世纪新阶段，中国经济社会发展站在了新的历史起点上，在经济全球化趋势加快，工业化、城镇化、市场化深入发展的形势下，随着改革开放的不断深入，特别是由于经济转轨、社会转型，导致各个不同阶层的利益格局发生了新的变化。一方面，原有的一些带有基本生存性质的民生问题并未完全解决，另一方面，在社会转型期的过程中，具有个人保障与发展性质的新的民生问题已凸现出来。
构建和谐社会要逐步实践社会公正，着力保障和改善民生，扩大公共服务，完善社会管理，形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。要在发展中要高度重视和关心欠发达地区的困难群众，形成学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的和谐社会。要加快发展社会事业，全面改善人民生活。完善现代国民教育体系，塑造终身教育体系，提高全民受教育程度和创新人才培养水平。建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使人人享有基本生活保障。形成合理有序的收入分配格局，扩大中等收入人群，消除绝对贫困现象。实现人人享有基本医疗卫生服务。形成城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局。
构建城乡一体化的公共产品供给机制，给所有人创造一个公平发展的平台，消除不公平的根源，使得人们有公平竞争的机会；不至于输在起跑线上，改革现有的农村社会性公共产品的供给体制，需要建立社会普遍服务体系，实现公共服务的均等化。基于社会复合转型为背景的中国农村公共品的提供关系到普遍社会服务体系的成败和国家的稳定与发展，建立一个动态化的农村公共产品财政供给机制，可以有力的促进中国的城市化的进程，顺利完成中国的社会转型，实现社会的跳跃式发展，引领世界发展潮流，它不仅需要改变城乡发展战略，而且需要国家、集体和个人改变财力分配结构，更需要从立法、土地制度、户籍制度、信息管理等方面采取配套的政策措施。
(一)加大财政转移支付力度，构建社会普遍服务体系
中国东、中、西部经济水平的差异和中国功能区的划分要求必须规范财政转移支付制度，加大财政转移支付力度解决地区差距。“十一五”规划对全国进行功能区划分定位，要明确区域的政策目标，提出明确的政策任务和要求，才能确保区域政策的有效实施，才能把区域开发和农村基本医疗改革落到实处。根据中国的基本国情，今后一个时期，中国区域政策总的目标是，为四类功能区提供公平发展机会的前提下，确保公共财政普照民生，保证社会性公共产品向全社会提供的公平性、均等化和可获得性。中国的落后地区一般是生态功能承载区域，其承担的生态功能大于居住功能，比如陕西西部A县是水源地带，是中国南水北调中线的水源地，其人口最终要实现转移和向城市聚集，被国家定为限制和禁止开发区，实行城市化道路和有效的财政转移支付制度是解决医疗公平、均等的根本之路。
调整专项转移支付的结构。增加对农村社会保障支出、农村义务教育、农村卫生医疗、粮食风险基金、天然林保护工程、贫困地区政法补助专款以及支援经济不发达地区支出等。实现均等化的公共服务。增加对财力相对困难的中西部地区转移支付的力度。中国经济发展地区间不平衡是一个不争的事实，广大的中西部地区地方财政能力有限，不能提供有效的公共服务，再加上中西部广大地区的自然条件比较脆弱，生态环境容易遭到破坏，在国家对不同地区的功能区定位中，大部分的限制发展区和禁止发展区都在西部，这些地区或是国家需要他们限制发展，或是禁止发展，对于这些
地区的转移支付要调整方案，对限制发展区要限制其发展，逐渐自然消亡，对禁止发展区，要实行整体搬迁，转移到条件好的地区，这需要转移支付的地导向，因为均等化并不等于平均化。
提高转移支付的层次和系统性，规范政府间财政关系。提高转移支付的透明度，进一步加强监督地方政府专项转移支付资金的使用，纳入地方预算管理。应适度减少专项转移支付的规模，继续扩大财政性转移支付，尤其是较为规范、透明的一般性转移支付的比重。以公式化的方式，综合考虑各方面因素确定转移支付制度，以非人格化制度应对主观因素可能带来的负面影响。建立独立于政府各部门的中央财政拨款专家委员会，专门负责财政转移支付公式的确定和调整。这是提高财政转移支付效率的有效途径。该委员会应该由专职人员组成，其决策过程应置于公众的监督之下。
社会普遍服务的核心包括三层意思，一是政府公共服务的全覆盖，二是政府提供的公共服务的简易可获得，三是政府提供的公共服务的平等与公正。也就是说，只要是社会成员，都有均等享有公共服务的权利。而不管服务对象处于什么阶层、区域、任何人(国民)在任何地点(国内)享有普遍服务。
当前构建社会普遍服务要重点把握三点：第一，社会普遍服务体系应保障全体国民的基本生存权与发展权力。要依据不同发展阶段，社会发展与经济发展水平的差异，社会成员的生存及发展需要的差异，提供有差异的普遍服务项目，并要依法律为保证。第二，社会普遍服务成本由社会共同承担的，即社会普遍服务成本不能完全由政府依靠财政收入买单，应由政府、相关企业与社会成员以一定比例共同分担。政府的责任就是法律制定、政策引导、制度设计、运行管理与监督。建设初期，或者针对某些特定社会普遍服务项目，政府投入主要是起到导向作用，随着体系的健全与完善，当市场成为社会普遍服务运行机制的载体，相关企业与社会成员依据相应的权利与义务共同承担社会普遍服务成本时，政府出资逐渐减少到符合公共预算制度的合理比例。第三，社会普遍服务的基本目标是在不扭曲市场效率、进一步激励竞争的过程中，使社会全体成员能够公平拥有基本的生存保障权利与均等的发展机会。
(二)以需求方管理为导向，引入市场机制，实行农村公共品供给市场化发展
市场经济时代，公众才是真正的顾客，公众的利益应该得到尽善尽美的服务。中国政府也应该在大市场经济下以群众为顾客，建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。需求导向的政府要求政府为提高自身服务质量，改善公共机构形象，进行指导思想的改变，实行企业化运作，强调以顾客为导向、以顾客为服务中心、用企业家精神转变政府人员的观念。要强调顾客的价值，为顾客创造更多的价值，使顾客价值最大化；要打破传统服务的办法，给顾客提供更多的自由选择的机会和领域；还要引入市场竞争机制，对公共服务机构施加压力。政府要像私营企业对客户负责那样对全体公民负责。可以说，以公民需要作为政府管理的出发点和利益分配的终结是现代政府的本质。
将市场机制引入农村公共品供给领域，也就是在政府等公共组织承担供给责任的前提下，把市场激励机制和企业管理手段引入农村公共品供给之中，构建政府诱导与市场竞争相结合的新模式。而要实现农村公共品的市场化供给，取决于农村公共品的市场需求机制和供给激励机制。从市场需求机制看。市场经济的背后是产权的运行，是个人利益的追求和实现，只要市场获利机会存在，农村公共品的市场供给就成为可能。从市场供给激励机制看，只要政府对私人提供农村公共品给予必要的补贴、税收等方面的优惠政策，农村公共品的市场供给也就成为可能。这就要求，凡有盈利能力、市场能解决的农村公共品供给，就要取消对私人资本进入的限制，通过市场的办法去解决；凡盈利能力太低、市场不能完全解决，但政府提供优惠政策后市场可以解决的农村公共品供给，就要吸引、激励私人资本进入，尽量通过市场的办法去解决；凡不能盈利、市场不能解决的农村公共品供给，也要引入市场机制，实行企业化管理，以降低成本，提高效率。
(三)立足动态社会的全面发展，提供社会性公共产品
中国目前面临着有史以来最大一次人口大迁徙，这主要是由于生产力的浓缩和转移引起的，是一个动态的过程，发展的过程。如果静止地看待农村的问题，就农村问题解决农村问题，就永远也跳不出农村循环的怪圈。最终使农村的终结的目标难以实现，所以城市化的进程就是农村的消亡过程。在农村人口向城市人口转移的过程中需要以发展为途径，只有发展才是硬道理，只有发展才能实现中国的城市化，长期以来，中国实行的是“一国两制”的户籍制度，人为把农村人口固定在了农村，在短时期来看有助于社会的稳定，但在长期看来又恰恰是不稳定的重要因素。这种“一国两制、一民两重天”的带有歧视性的制度必然导致城乡差别和社会悬殊。农民就业受限制、孩子教育要出借读费；医疗要自己承担、养老只能靠自己或者子女、额外承担地方政府的费用。相反，城镇居民因为“户籍制度”，他们有就业优先权、社会保障体系的阳光首先普照到他们、他们不承担额外的地方政府的费用等等。这种不平等的社会制度必然导致中国社会贫富悬殊、社会的分配不公。
改革户籍制度，实现城乡统一的户籍制度，实现农村和城市间的自由流动，是构建社会普遍服务体系所必需的。只有实现了人员的自由流动才有可能快速实现城市化，实现农村人口向城市的集中，要建立城乡统一的社会保障体系和医疗服务体系，加快城市化进程，让他们享受与市民一样的待遇，享受同样的公共服务，感受到城市给他们带来的便利和幸福感，彻底与土地剥离。
(四)引入财政绩效评估体系，提高农村社会性公共产品的质量
财政绩效评估机制是产品提供的效益检验环节，并将检验信息利用反馈系统反馈给协调机制并调整财政的具体运作方式。建立科学的财政绩效评估体系要求将理性评价与感性评价结合，提高评估的真实性和现实有效性。
财政绩效评估体系的核心，就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中，使政府预算能像企业财务计划一样，对相关行为进行内部控制，并通过这种内部控制，保障工作目标的实现，提高运行效率，促进职能转变。支出绩效考评不仅是对部门预算支出使用情况的考评，其根本意义是以部门预算支出效果为最终目标，评价政府职能目标实现程度，评价政府提供公共产品和服务的质量和成本。
近几年，随着国家财力的不断增强，政府向公众提供公共服务的数量不断增加。公众在关心公共服务数量的同时，也越来越关注公共服务的质量。公共服务质量的高低，不仅关系到财政资金的使用效率和使用方向，还关系到政府在公众中的形象。
建立以公共服务内容与质量为核心的绩效考核体
系是构建公共服务型政府的重要保证。构建和完善这样的绩效考核体系，重点是要做到下述两点：一是将公共服务内化到绩效考核体系中。例如，要将政府部门提供的公共服务的数量、质量、成本、效率、便捷程度等指标纳入政府绩效体系中。例如，最近，一些地方将能耗、单位采矿事故死亡人数、污染控制、居民科学素质等指标纳入官员绩效考核，都是这方面有益的尝试。只有将公共服务纳入绩效考核，政府部门及其工作人员才会形成致力于提供公共服务的动机。二是实现行政效率向行政效能的转化。行政效率是与传统政府管理体制相对应的概念。伴随政府行政公共性质的增强，单一的行政效能已经不合时宜。行政效能则要求政府不仅要以公众为导向，公务员要保持对社会公众的响应力和敏感性，而且政府应该借鉴甚至采用私营部门成功的管理方法，引入竞争机制，重视公共服务的产出，推行成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等管理技术，强调节省、效率以及公众满意度的整合，特别是纳入公众满意度。
三、未来政府提供农村社会性公共产品的主要内容
农村的公共产品有很多，包括道路、农田灌溉设施等农村的基础设施和义务教育、医疗社会保障等农村公共服务体系建设。在项目选择方面，国家财政应当优先保障涉及人类基本权利公共物品的供给。这类特殊的物品包括义务教育权、公共卫生服务以及为生存所必需的基本医疗和生活保障。这些物品中，对教育投资形成人力资本的积累是推动经济持续增长的关键性因素，对国家的生存竞争和长远发展起着决定性的作用，公共卫生服务直接关系到每个人生命的质量和谋生的潜能，基本医疗和生活保障涉及到人类生存的尊严。构建城乡统一义务教育，让农村中小学生享受九年制义务教育，尽快普及十二年义务教育，缩短与国外的差距，变人口负担为人力资源；建立新型农村合作医疗制度，构建真正的农村公共卫生服务体系；加快农村社会保障体系建设，为农民建立医疗保险、最低生活保障和贫困救助制度。中央财政可以通过有条件(规定资金使用用途，为了避免截留挪用，采取类似浙江“教育券”的方式进行资助的做法是一条可能的途径)的非配套转移支付来保障全国居民，无论其生活在城镇还是在农村，在上海还是在贵州，都必须享受到最基本的公共服务。中央财政转移支付的目标是这类产品最低的支出水平，保证全体国民享有最基本的保障，而不是城乡统一或地区统一。在最低的支出水平之上，允许地方政府根据地方财政的实力给予支持。
(一)构建医疗保障社会普遍服务，保障农民健康权。
中国社会正处于多元复合转型时期，城市化进程正以前所未有的速度和冲击力改变着农村现有社会结构。城市化的过程不仅表现在农村人口向城市的空间转移，也意味着农村人口与土地依附关系的脱离，农村原有的社会结构的重构。因此，需要构建适应农村人口动态化趋势、缩小城乡卫生差距的农村医疗卫生模式。其目标是：加大政府财政支持力度，改进财政支出效率，降低运行成本，构建城乡一体化的、覆盖全民的社会医疗普遍服务体系。
根据美国学者Johnstone的成本分担理论的“利益获得”原则和“能力支付”原则，医疗卫生成本应主要由政府补偿。鉴于医疗卫生的利益归宿不同，因此其成本应由不同级次的政府分别分担，又由于各级政府的受益程度不同，级次较高的政府受益程度较大，因此其成本应主要由中央政府分担。因此，通过农村医疗卫生体制改革消除城乡医疗卫生差距，满足农民医疗需求动态化要求，实现医疗的广泛性、有效性、充分性和可获得性，使地区范围内的任何人在任何地方、任何时候，都能享有不受歧视的、平等的医疗卫生基本权利，实现医疗卫生服务均等化与普遍化。
战略层和目标层解决的是“做什么”的问题，系统层、实施层、支持层重点解决的是“怎么做”的问题。
战略层面是关于医疗卫生社会普遍服务的理念问题。保障公民生存权是医疗卫生普遍服务的理念基础。生存权是人权的重要组成，是发展权、政治权、财产权等人权得以实现的基础。因此，保障公民生存权，为每个公民提供平等、可获得的医疗保障是医疗卫生社会普遍服务基本理念。提供公共产品，为社会发展创造和谐稳定的发展环境是政府的主要责任，因此提高政府提供公共品的能力，降低社会运行成本也是医疗卫生社会普遍服务理念体系的重要组成部分。
目标层面上明确的医疗卫生社会普遍服务的具体目标是：构建城乡一体化的医疗体系，为国民提供随时随地可以获得的、价格合理、质量相同的医疗服务，保证医疗服务的可获得性、公平性和普遍性。
系统层面，从医疗卫生内容的不同属性上，对医疗卫生服务进行分类。从属性上看，医疗卫生服务可以划分为公共卫生、医疗救助、一般医疗三个方面。公共卫生、医疗救助从其性质上来说属于公共产品，而一般医疗则属于准公共产品的性质，不同属性的医疗卫生服务要求政府承担不同的责任，因此，在医疗卫生服务体系中，政府应该承担起公共卫生、医疗救助的责任，在一般医疗中承担部分责任，并积极引入市场机制，建立起政府、医疗机构、个人共同承担责任的一般医疗体系。
在实施层面，积极引入市场机制，竞争管理机制，提高药品流通性，提高医疗机构的服务质量和水平；以需求为导向，再构医疗布局，满足农村医疗需求动态化需求。
在支持层面，要通过建立城乡一体化的医疗信息化平台，提高医疗资源的共享性，保证医疗资源使用的动态性和有效性；建立医生管理和激励制度，保证医生自由流动，保证医疗服务的可获得性和普及性。
(二)实施顶层设计，构建义务教育普遍服务体系
教育是一个国家在未来竞争中处于不败之地的最有力的武器，有最先进的教育的国家一定是最有竞争力和影响力的国家，百年大计，教育为本也是中国一贯坚持的方针，中国的崛起需要强的人力资源作支撑，而教育就是人力资源的支撑基点。享有基本平等的受教育的权利是公共服务均等化的基本要求。公共卫生给人们提供了一个基本的健康平台，保证人人享有公平的基本医疗公共服务可以保证人们有一个健康的身体，更好的工作和享受生活。社会保障提供了最后的堡垒，是社会的减震器，可以保证人们最基本的生活的需求。
增强财政对农村基础教育的投入力度。教育是一个国家的立国之本，任何国家忽略了教育就等于放弃了自己的未来的竞争力。现代社会是信息社会也是知识社会。知识就是经济，谁掌握了最前沿的知识就会在世界的竞争中立于不败之地。20世纪70至90年代，美国创造了经济飞速增长的又一奇迹，相反，日本经济却长期低迷，陷入了知识现代化的陷阱，这种巨大反差直接源于经济知识化程度的差别。知识经济时代，如果知识含量不足、产业结构重心下沉、高新技术产业发展缓慢，一个国家(或一个地区)的经济就必然丧失竞争力，在激烈的国际竞争中就会处于劣势、被动；要发展
高新技术产业，政府必须大力开展包括知识创新、技术创新和产业创新的国家创新活动，以此为高新技术产业奠定宽广、坚实的“发展平台”；创新的根基和源泉是人才，创新活动需要大批的高层次创造型人才，只有形成高层次的人才优势，才有可能形成科技优势、产业优势并逐渐提高国家竞争力。中国在向知识社会的转型中，必须以发展高新技术产业作为新的经济增长点，以知识资本、人力资本和文化资本的快速积累为现代化向更深方向发展奠定坚实基础。
目前农民的教育水平成为中国经济增长的瓶颈。由于地方财力不足以支持提供给全体农民和城市市民一样的无差别化的义务教育，使得农村中存在许多文化水平不高，技术缺乏的劳动力，巨大的人力资源优势得不到发挥，严重阻碍着中国的现代化进程和城市化进程。
顶层设计，简单说就是指至上而下的顺序考虑，即自高端开始的总体构想。顶层设计要求在农村义务教育的模式设计中，在中国社会演进的大背景下，顺应历史发展潮流的，以信息系统整合为平台，实现农民有序流动、学校市场运作、财政专业制衡、行政扁平管理，对义务教育改革进行系统设计。避免眼光短浅的改革成为下次改革的成本和绊脚石。当前，中国正处于多元复合转型的重要战略机遇期，各种社会矛盾凸显，社会阶层利益冲突加剧。在新的时代背景下，就要求执政者要正确把握世界发展潮流，站在文明创新的高度，寻找政策突破点。构建社会普遍服务体系，可使地区范围内的任何人在任何地方、任何时候，都能享有不受歧视的、平等的受教育权，都能以承担得起的价格享受基本的教育服务，实现教育服务均等化与普遍化。义务教育普遍服务体系实际上是一个经济与社会发展问题，是提高经济发展水平的一个重要手段，是义务教育供给的核心内容，也应成为新时期财政支出的重点。
理想的农村义务教育财政供给模式，应适应加速城市化的要求，遵循全局覆盖的理念，实现城乡义务教育供给：(1)非歧视性。提供的教育产品与服务对全体社会成员而言是公平而且机会均等的，即不受收入多寡、所处地理位置、种族、性别、年龄等因素限制；(2)可获得性。即全国范围内的所有社会成员无论何时何地，都能够以支付得起的价格获得教育普遍服务；(3)同质性。国民在价格、质量和服务等方面得到的服务应是质量相等的。防止群体问、区域间因为“教育鸿沟”的阻碍而出现社会发展的失衡与断裂。
(三)构建全国统筹、城乡统一的社会保障体系
完善农村社会保障制度的理想模式是：从中国动态社会的实际现状出发，以保障农民基本生活为目的，以对减少农民、转移农民、富裕农民为结果导向，实现农村社会保障的普遍服务，建立全国统筹的城乡统一的社会保障体系。
覆盖城乡居民的社会保障体系应当实现全民覆盖、适度保障、架构统一、有效接转、基金安全和持续高效。只有构建符合这些要求的社会保障体系，才能建立起覆盖城乡居民的科学的社会保障体系。
构建全国统筹的城乡统一的社会保障体系，在最初实施阶段，可以尊重各地社保制度的多样性，比如有的地区实行完全积累的农民工养老保险制度，有的地区实行统账结合的农民工养老保险制度等，有的地区实行包括养老保险在内的农民工综合保险制度等，在最初阶段可以允许这些制度并存，随着全国社会保障卡的推进，应当逐步统一各地的社会保障制度，同时社会保障体系建设是一项庞大的系统工程，要不断优化有关管理制度，力求尽快形成科学的社会保障管理体制和运行机制，并为最终建立起科学的覆盖城乡居民的社会保障体系奠定管理基础。
农村社会保障制度要具有扩展性和兼容性，制度之间可转换，允许地方在具体缴费比例、待遇水平等方面有所不同，以适应发展不平衡的现实；在参保对象上，实行多层次，新老办法结合；在体制建设上，应加快实现一体化统一管理。
