发布时间：2023-10-24 10:53:35
绪论：一篇引人入胜的社会治理法治保障，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
（一）社会管理创新与法治的冲突
在建设社会主义法治国家的背景之下，社会管理创新并不是任意而为的，它还面临着如何与法治相协调的问题。从法治的内涵可知，法治以良好的法律得到普遍的遵守为基本要求，以法律的稳定性为基本保障。有别于此，社会领域的创新则要求人们对既有的体制、制度、生产关系和上层建筑适时作出调整与变动，以适应新的形势发展需要。两相比较，我们可以发现，法治所要求的稳定性和创新所体现的变动性至少在表面上存在着不可避免的紧张关系：一方面，要进行创新，就势必面临如何维护法律的尊严及其稳定性问题；另一方面，要实施法治，则又面临如何保证创新的及时进行以适应新的形势需要问题。在社会管理领域，这种情况同样存在。如何在创新的变动性与法律的至上性和稳定性之间保持平衡，超越创新与法治的紧张，促进其协调一致乃至相互促进，是在推进社会管理创新的过程中必然面临的一个问题。
（二）社会管理创新与法治的协调
首先，社会管理创新不可超越法律的基本框架。诚然，法律可能出现不适应形势需要的情形，但即使这样，社会管理创新也应在法律框架之内进行，否则，社会管理主体本身不遵守法律的行为将引起其他社会利益主体的效仿，使得法律的尊严无从维护，法律的崇高地位无从保证，创新不但不能达到加强社会管理，反而可能导致社会处于更加不确定的无序状态。
其次，社会管理创新应实现制度化。社会管理涉及多个方面的内容，包括社会管理的主体、权限、程序、方法、途径、手段等，相应地，作为对传统的社会管理模式进行改造、改进和改革的创新，也涉及所有这些方面的内容。为保证成功的创新经验得到长期和广泛的应用，增强创新的实效性和持续性，应及时将其制度化，通过制度形式将其固定下来。
最后，社会管理法律本身要进行创新。社会管理创新应在法律框架之内进行，但法律本身不应是长期僵化不变的，在法律不能适应社会管理形势发展的需要，或出现因法律的局限而导致必要的社会管理创新无法开展的时候，应着手对社会管理法律本身进行创新，也就是开展法律制度的修订工作。这种修订不仅可保证社会管理创新的进行，保证社会管理适应社会形势发展的需要，也可保证社会管理创新在法治的轨道内进行，不致出现表面上“良性违法”、实际上有损法律尊严的状况。
（三）法治视角下社会管理创新的重点
1.社会管理理念的创新。法治视角下的社会管理理念，要求必须摒弃原来的那种国家全面控制社会的思维，认识到社会自组织性的重要价值，允许社会组织的发育，形成完善的、具有包容性的多元社会结构。同时，在管理活动中，应以社会公共利益为核心，以社会和谐稳定为目标；应尊重各方利益诉求，保证各方合法权利的维护与实现；应贴近社会生活，增强服务意识，密切与管理对象的关系；所有社会管理创新活动，都必须在法律框架内进行，不可脱离法律的约束。只有牢牢树立依法开展社会管理创新活动的理念，才能带动社会管理主体、方法、程序等方面的创新，实现社会管理及其创新的根本目的。
2.社会管理主体的创新。在法治视角之下，要开展社会管理创新，就必须进行主体的创新，由单一的行政化管理向社会化管理转变，由单一管理主体向多元管理主体转变，明确各主体的职责范围和工作机制，在继续发挥政府主导作用的同时，发挥其他社会管理主体的作用，形成和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。
3.社会管理手段的创新。当今社会是个多元社会，与之相应，社会管理的手段也应该是多元的，在保留必要的强制性手段的同时，应视管理内容的性质和类别，采取多种手段进行管理。尤其要重视疏导性手段的应用，防患于未然，将矛盾消除于形成之前，化解于无形之中。同时，随着科技的进步，应及时采取现代科技手段进行社会管理活动，如采取现代信息技术、网络等手段实行社会管理。
二、检察机关参与社会管理的形式
基于是否以执法办案为载体，检察机关参与社会管理的形式可分为两个层次，第一个层次是“间接参与”，第二个层次是“直接参与”。
“间接参与”体现为检察机关通过具体个案的妥善解决，在微观层面上达致化解社会矛盾、恢复被破坏的社会秩序的效果，为社会管理创造良好的法制环境，以维护社会和谐稳定，促进社会在稳定有序的状态中不断发展。
“直接参与”则体现为两种情况：第一种情况，检察机关将检察职能进行横向延伸和深化，即在原有检察职能范围中、在各项工作从入口到出口形成的线性管辖区间内把两端向外延伸，即“入口”前提和“出口”后置，以达到延伸检察职能、完善社会管理的目的。［1］实践操作中，“入口”前提的典型表现是对犯罪的一般预防，例如积极参加社会治安综合治理，深入开展预防渎职侵权犯罪工作，［2］深入社区、企业、学校宣传讲解法律知识，提示群众远离违法犯罪等；“出口”后置的典型代表是对犯罪的特殊预防，例如加强对刑罚执行和监管活动的法律监督，协助做好特殊人群（如犯罪未成年人、刑满释放人员）的帮教和社区矫正工作等。第二种情况，检察机关基于宪法赋予的法律监督权采取多种形式主动参与社会管理，与执法办案工作联系很少。比如：依法监督政府施政的合法性，多方面为政府施政提供专业协助（如向行政部门提交法律咨询或法律意见，就政府的法案提出建议等），加强工作协调、推动完善法制，向社团、机构提供法律咨询等。［3］分析上述两个层次，检察机关并不像行政机关、党群组织及其它社会组织一样直接对行政相对人、组织成员等的行为或者相关社会关系进行规划、控制，而均需要通过与其它机关的配合协调，通过制发检察建议、提供咨询等方式参与社会管理，以达致完善社会管理的目的，这是检察机关参与社会管理的一个重要特点。
三、延伸检察职能，创新社会管理
（一）转变理念，厘清认识
一要增强公平理念。检察机关应切实以社会公共利益为核心，将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分且准确地转化为各类法规范和制度，转化为国家机关及其工作人员切实确立和竭力践行的基本价值追求，转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则。［4］二要增强人本理念。高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，把和谐稳定社会建设摆在重要的位置，尊重各方各类利益诉求，努力提高执法水平和质量，满足人民群众的司法需求，进而形成社会管理机制和制度创新。三要增强可持续理念。当前，社会管理方式落后于社会经济发展，社会管理创新不是一朝一夕的事，而是今后一个时期政法机关的重点工作，检察机关责无旁贷。四是增强统筹理念。检察机关应以法律监督为纽带，统筹好各方主体，统筹好各种职能，兼顾好各种利益，实现检察机关参与社会管理效果最大化。
（二）主体定位，参与管理
从权力属性上来讲，检察机关不是典型的社会管理主体，不具有社会管理职能。但从广义的社会管理来讲，检察机关具有对内管理的职能，同时，部分检察职能如公诉权、职务犯罪侦查权，具有主动追诉犯罪的功能，相对于中立的司法属性而言，具有一定的控制犯罪的社会管理性质。
从上面的分析，我们大致可以做出这样的判断，检察机关具有一定的打击和控制犯罪的职能，具有对内管理的职能，这些都是广义上的社会管理职能，但从狭义的社会管理职能上来讲，检察机关不是社会管理的直接主体。但是，检察机关在我国定位为法律监督机关，有相对广泛的法律监督权，公诉部门可以对刑事审判活动进行监督，侦查监督部门可以对侦查活动进行监督，监所检察部门可以对刑罚执行活动以及刑事强制措施进行监督，民事行政检察部门可以对民事行政审判活动及其执行活动进行监督，反贪、反渎职侵权部门和职务犯罪预防部门还可以对行政执法活动进行监督。公安机关、法院、监狱、看守所、行政机关作为被监督者，其中除法院属于司法机关外，公安机关、监狱、看守所和行政机关都具有明确的社会管理职权。检察机关的法律监督相对于被监督对象而言是具有一定法律强制力的外部监督，对于被监督机关的内部监督和管理具有重要促进作用，有利于规范被监督机关的内部管理。同时，对于促进公安机关、监狱、看守所、行政机关规范执法行为，完善和创新其管理社会的体制机制也具有重要的促进作用。
综上所述，检察机关属于广义的社会管理主体，其执法办案活动是广义的社会管理活动，同时作为法律监督机关，检察机关对部分社会管理活动负有监督职责，既是创新的主体，又是推进创新的力量。检察机关参与社会管理创新，对于维护宪法和法律的统一正确实施，促进公正司法和依法行政，推动法治化社会管理模式的形成，具有其独特的促进作用。
（三）创新途径，延伸职能
一要向农村基层社会建设、社会管理延伸检察职能。探索建立和完善派出乡镇检察室等新机制，努力延伸检察机关履行法律监督职能和参与社会建设的触角，积极搭建检察机关参与社会管理服务的新平台。设立基层检察工作室［5］有助于增强法律监督工作的主动性和有效性，加强对公安机关、人民法院和司法行政部门基层派出机构的立案、侦查、审判和社区矫正等活动的同步监督、全程监督，切实增强法律监督效果。
二要向特殊人群的帮教管理延伸检察职能。进一步加强社区矫正工作的法律监督，配合有关部门加强监外执行罪犯、刑满释放人员、轻微犯罪被不人等特殊人群的帮教管理。积极配合有关部门落实安置政策，帮助解决刑释解教人员就业、生活、家庭等方面的困难，帮助刑释解教人员更好地融入社会；与共青团、学校、未成年人保护组织等密切配合，加强和改进未成年人犯罪检察工作，加强对违法犯罪青少年的教育挽救，共同做好预防未成年人犯罪工作。
三要向促进网络虚拟社会的建设管理延伸检察职能。在建设与管理并重的思路指导下，检察机关参与网络虚拟社会的建设管理：一要坚决依法打击利用网络实施的颠覆国家政权、窃取国家秘密，诈骗、盗窃和“黄赌毒”等犯罪活动，净化网络环境，维护网络秩序；二要分析网络犯罪的新情况、新特点，及时出台司法解释和提出立法建议，促进网络管理法律法规的完善；三要高度重视涉检网络舆情，建立健全应对、引导机制。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要对涉检负面舆论快速反应，及早处理，正确引导，营造有利于社会和谐稳定的网络舆论环境；四要重视检察门户网站建设和维护，建设好“网上检察院”，利用网络大力开展“阳光检务”，自觉接受社会监督，最大限度争取社会各界对检察工作的了解，提升执法公信力。
四要向化解社会矛盾、修复社会关系的社会管理延伸检察职能。社会矛盾产生的原因可概括为两个方面，一是社会交往摩擦产生的矛盾，即各种人际交往、经济交流等过程中产生的矛盾；二是社会管理存在偏差产生的矛盾，即由于管理上存在瑕疵或错误，导致相关当事人采取不当行为而产生矛盾。检察机关所办理的案件，往往是社会矛盾激化到一定程度的结果，矛盾纠纷的激化可能由于信息不对称，存在重大误解导致；也可能是一方采取严重的欺骗、侵权等，导致严重不公而产生。检察机关执法办案就是要以法律责任追诉为手段，惩治导致矛盾的过错方，维护被害方合法权益，弥补被害方损失；以析法说理为依据，沟通信息，分清责任，化解矛盾，修复受损的社会关系。从某种意义上来讲，检察机关执法办案适当向化解社会矛盾延伸，具有对激烈社会矛盾进行纠偏、修复和管理的作用。
五要向促进公正廉洁执法的职务犯罪预防延伸检察职能。职务犯罪预防工作是反腐败总体格局中的重要环节，是检察机关从源头上遏制腐败的利剑。检察机关可通过预防调查，深入分析导致职务犯罪的体制、机制、制度和管理监督等方面的原因，把握其变化趋势和发案规律，为政府进行社会管理提供重要的决策依据；检察机关可通过开展行贿档案查询，实现对办案和其他执法活动中所形成的资源和信息的有效利用，促进社会信用体系建设；检察机关可通过预防教育、宣传，发挥廉政文化舆论导向作用，努力营造风清气正的社会环境，实现多元化的社会管理新格局。
注释：
［1］刘建刚等：《检察机关参与社会管理相关问题的研究》，载中国人民法制网，2010年11月9日访问。
［2］：《最高人民检察院关于改进渎职侵权检察工作情况的报告》，载《检察日报》2010年10月28日。
［中图分类号］D7 ［文献标识码］A ［文章编号］1672－2426（2012）09－0083－09
我国改革开放以来在经济建设以外的重大社会建设之一，就是社会保障制度的建设。在一系列社会保障制度建设的过程中，理论的研究与制度的建设存在着紧密的积极互动关系，形成了一条“问题（实践）——理论研究——制度建设——新问题（新的实践）——新理论研究——制度完善”的发展链条。可以说，这是理论工作者和实际工作者联合协作完成的我国重大社会工程，对推动和谐社会的发展和建设有中国特色社会主义具有重大意义。及时总结这一理论联系实际的过程和做法，可为今后的社会保障制度发展提供新鲜经验。
一、社会保障理论研究与制度建设互动的特点
（一）从互动的板块上看，较为集中在最低生活保障、养老保险、社会福利这三大方面的理论研究和制度建设
社会保障是一个大的社会系统工程，具有复杂的内部构成，发挥着稳定社会结构和促进良性运行的作用。我国改革开放以来，原有计划经济条件下的保障体系基本分解，面临着该体系的重新构架，而突出要解决的，就是建立适应市场条件下的社会救助、养老保险、社会福利制度。这三大方面的研究与建设，恰恰是当时爆发出来的三大矛盾所决定的，即经济迅速增长与大规模贫困的矛盾；劳动力市场化与老年劳动者保护空白的矛盾；经济发展迅速与社会发展落后的矛盾。经过广大理论工作者和实际工作者的努力，我国关于市场条件下的社会保障理论从无到有，社会保障体系从残缺不全到初步构架完毕，在我国社会制度建设史上基本完成了具有历史意义的重大工程。
（二）从互动的过程上看，分三个阶段：探索阶段（1980－1999）、初步完善阶段（1999－2006）、质量提升阶段（2006－目前）
从上个世纪80年代中期，到1999年末是理论探索和制度建立时期，这期间中央和地方的理论界和政府有关部门对各类保障制度进行大量探讨和摸索，并在各地进行改革试点。如1986年国营企业职工待业保险的尝试，1989年丹东等四个城市进行的医疗改革实验，1991年关于企业职工养老保险改革的尝试，1993年的上海市最低生活保障制度的建设，1994年医改的“两江实验”，等等，都为后来全国性的社会保障制度建立打下了基础。从1997年至1999年，我国具有正式法规性的保障制度陆续建立起来。如1997年7月16日国务院正式了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，1998年国务院的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，1999年1月国务院的《失业保险条例》，1999年9月的国务院的《城市最低生活保障条例》等。各项保障法规的颁布标志着我国社会保障制度正式建立。
1999年末至2006年党的十六届三中全会提出和谐社会理念，属于理论和制度初步完善时期。虽然至1999年各类社会保障制度初步建立起来，但是这些保障制度普遍存在着覆盖面窄、保障水平低、保障体系不严密、管理机制不科学等问题。因此，加强社会保障制度的建设，完善其运行机制，成为下一阶段的任务。在这期间，最低生活保障制度从城市保障开始向农村扩展，养老、医疗保险由国营企业面向城市所有居民，农村开展了新型合作医疗制度建设，各类管理制度也在逐步完善。
2007年至现在属于制度提升时期。经过三十年的改革开放，我国在物质财富上有了巨大积累，社会对公平的要求越来越高，同时，由于改革前期主要关注效率，忽视了社会和谐发展，导致社会问题较多。因此如何将经济成果转化为社会成果，使人民群众享受到改革开放的益处，成为客观要求。这个时期一方面对前期建立的各项保障制度进一步完善；另一方面，通过进一步改革使保障制度升级换代。再有，是社会福利从过去残补型模式上升到适度普惠性模式，为全面的小康社会提供制度上的支持。适度普惠性模式建立的重要标志，就是体现全民福利的公共服务水平将得到大幅度提高。
（三）从互动的方式上看，分为：实践——理论；理论——实践两个互动过程
(一)“四种模式”论
这种观点以郑功成教授为代表，四种模式分别是“单一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和“专门立法与混合立法并行”模式。第一种是指国家按高度集约的原则制定一部高度综合的社会保障法律，规范各种主要的社会保障事务，如美国；第二种是指国家制定一部社会保障基本法或社会保障法典，作为社会保障法律体系的最高原则规范，在最高原则之下再制定各项专门的社会保障法律分别规范有关事务，基本法是母法，专门法是子法，基本法对专门法起统驭作用；第三种是指国家根据社会保障子系统及其各项目的需要，同时制定互不统驭、相互平行、相互协调的多部社会保障法律，分别规范某一类别的社会保障事务，如日本；第四种是指国家既制定部分有关社会保障方面的法律，同时又将另一些社会保障事务纳入到其他部门法律体系中进行规范，从而是一种专门立法与混合立法并行的社会保障立法模式。
(二)“三种模式”论
这种划分方法以王全兴和樊启荣教授为代表，三种模式分别是“多法并立平行”模式、“一法统驭多法”模式和“混合立法”模式。其中“多法并立平行”模式是指就社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障项目，制定若干部平行的社会保障法律法规，分别调整某类或某一社会保障项目的社会关系，这种模式由德国首创；“一法统驭多法”模式是指统一制定一部法律综合规定各类社会保障项目的基本问题，作为社会保障法部门的基本法，再依据基本法就各类社会保障项目分别制定若干单项社会保障法律法规，这种模式由美国首创；“混合立法”模式是指即颁布部分社会保障方面的专门法律法规，同时将另一些社会保障项目纳入到其他部门法体系中进行规范，从而形成了一种混合性的社会保障立法模式。
(三)“两种模式”论
这种观点以余卫明教授为代表，他认为社会保障立法模式有两种，即“分散立法”模式和“综合立法”模式。“分散立法”模式是指没有制定综合的、统一的社会保障法典，而是按照社会保障的各项不同内容分别制定出不同的法律。这种模式以英国和德国为代表；“综合立法”模式是指以一部全面的、系统的社会保障法律来规范社会保障事务，在这部法律之下，再有许多相关法律加以补充和具体化。这种模式以美国为代表。
基于上述社会保障立法模式的几种分类和有关文献，现有社会保障立法模式的分类标准可以归纳如下：
(一)隶属关系分类法
这种分类方法是根据法律之间是否存在包含、交叉等关系为标准划分的。由于法律之间的关系可以分为：隶属关系、平行关系和交叉关系，那么立法模式就有：“单一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和混合立法模式四种。这种立法分类观点强调的是法与法之间的包含或隶属关系，而不强调立法的先后顺序，笔者认为这种分类方法是最合理、最科学的。
(二)立法的先后顺序分类法
这种立法模式分类是根据社会保障基本法出现的先后顺序来划分的。先有社会保障或社会保险基本法的立法模式，分别被学者称之为“母子立法”模式、“综合立法”模式、“一法统驭多法”模式，如美国。后有社会保障或社会保险基本法的立法模式，分别被学者称之为“平行立法”模式、“分散立法”模式，如德国。这种分类明显不恰当，比如，被视为民法之“母法”的我国《民法通则》就是后于《合同法》、《继承法》、《婚姻法》而产生的。
(三)有无社会保障基本法或法典分类法
这种分类方法是根据一个国家是否建有社会保障基本法或法典为标准来分类的。凡是建立有社会保障基本法或法典的立法模式，则被称之为“综合立法”模式，如美国。凡是没有建立社会保障基本法或法典的立法模式，则被称之为“分散立法”模式。这种立法模式，忽略了社会保障立法是一个复杂、艰巨和长期的过程。
(四)其他标准分类法
除了上述三种标准分类法之外，还有学者把社会保障的制度模式当成社会保障的立法模式。如有学者把新加坡的公积金制和智利的私营化为主导的社会保障制度模式，当成了社会保障的立法模式。
综上所述可以得出，现有的社会保障立法模式的分类标准不够严密和科学，如按照隶属关系既把美国当成“单一立法”模式，又把它当成“母子立法”模式，这是不科学的。把基本法出现的先后作为“母子立法”模式的分类标准，这也不是很恰当，因为这种认识太过于注重字面意义和立法的“生理学”意义，即所谓“母子立法”模式，就必须得先有“母法”才能有“子法”。把有无社会保障基本法作为分类标准也不够合理，如美国在社会保障基本法颁布之前，已经进行过社会保障方面的立法，如《工伤保险法》(1908年)、《紧急救济法》(1933年)等。社会保障立法是―个复杂的系统工程，不可能一蹴而就，我们不应该把立法的阶段性特征看成是社会保障立法的标准范式。
二、关于我国社会保障立法模式选择的争论
关于我国社会保障立法模式选择的争论主要集中在：是选择“一法统驭多法”模式，还是选择“平行立法”模式；是先立基本法，还是先立单项法律。
(一)“平行立法”模式
这种立法模式的倡导者主要有：郑功成(2000)；樊启荣，王全兴，黎栋(1999)；易虹(2005)；陈培勇，林琳(2006)等。他们倡导这种立法模式的主要理由是：首先，从中国的现实国情出发，由于社会保障的内容广泛和多部门管理，以及以往的立法惯例、立法结构和经验，要制定综合性的社会保障法作为母法，在这些基础上制定若干社会保障法子法，显然既不现实，也无必要。因为这种立法模式会彻底破坏现行的社会保障法律制度格局，造成新型社会保障法律制度建设的成本高昂化；其次，从中国政府的社会保障立法规划来看，《社会保险法》、《社会救助法》等均是单独立法计划，表明国家事实上选择了平行立法的模式；第三，他们认为，从社会保障制度运行的需要出发，亦并非只有母子法结构才是最佳选择。
(二)“一法统驭多法”模式
这种立法模式的倡导者主要有：余卫明(1996)；成功(1996)；汤擎，啸天(1999)；吕润程，吴章法1999)；杨婉香(1999)等。他们倡导这种模式的共同理由是：首先，社会保障法是一项系统工程，它具有长期性、根本性和全面性，不是临时的政策、具体的措施亦或局部的规定，必须由社会保障基本法作出整体规定，不能零星片段、不求统一、立一条算一条；其次，社会保障制度应在全国范围内统一实施，因而社会保障法不应具有地方性，需要有一个基本法对地方立法进行统一、协调并指导其发展；第三，传统社会保障立法在内容上
与市场经济的要求格格不入，而市场经济条件下社会保障的诸多问题需要重新规范。例如，中央政府与地方政府在社会保障职责上的分工，多部门分管社会保障的协调，不同社会保障项目之间的职能划分和衔接，社会保障基金的来源布局和统一管理等。这些问题都是单行法律法规不能解决的。
对于是先制定社会保障基本法，还是先颁布社会保障各项专门法律的问题。有学者提出我国社会保障制度立法建设，应该先制定颁布社会保障基本法，再在社会保障基本法的规范下制定各项专门的法律，如《社会保险法》、《社会救济法》、《社会福利法》等；也有学者提出我国的社会保障法制建设，应该根据我国社会经济发展的具体情况和社会保障制度立法的艰巨性、复杂性和长期性特征，先进性各单项法律的立法，等各项法律法规齐备之后，在统一制定社会保障基本法。
透过上述争论，我们不难发现，争论与分歧的焦点是走母子立法模式平行立法模式，要不要社会保障基本法，以及是先制定基本法还是先制定单行法律。笔者认为，产生争论的主要原因，是由于立法模式分类标准的不合理性，因此，应该重新规范立法模式的分类标准，再进行立法模式的选择。
三、农村社会保障立法：标准重构、理性根基与模式选择
以立法的先后顺序和制度模式来作为社会保障立法模式的分类标准，是明显不妥的。立法模式的分类标准有必要进行进一步的规范和重构。
笔者认为，立法模式的科学辨别应该基于法与法之间的隶属关系，这种隶属关系，既可以是以金字塔的形态出现，也可以是以倒金字塔的形式出现，还可以是以互相平行或单独的形态出现。换句话说，只要法律之间存在交叉、隶属、统驭关系的立法模式，都应该称之为“母子立法”模式，不具有这种关系的立法模式应该称之为“平行立法”模式，而各部法律之间存在交叉关系的则称之为“混合立法”模式，只有一部主要法律的国家，应该称之为“单一立法”模式。也即是，立法模式不应该以立法的先后来区分，而应该以法律之间的隶属关系来判定，立法的先后属于立法的顺序问题，顺序和模式是两回事。一个国家一旦选定了立法模式，那么立法模式就是固定不变的，而立法的顺序是灵活的。―个国家的立法顺序可以根据这个国家立法时的条件、基础与环境，灵活选择，并适时作出调整，由于国家的具体国情不同，立法的模式可以相同，但立法的先后顺序可以不同。因此，笔者建议，立法模式的划分应该以法律之间的隶属关系为标准，而不应该以立法的先后来划分。
在新的立法模式分类标准的基础上，可以把社会保障制度的立法模式划分为四种，他们分别是：“单一立法”模式，也可以称之为“单独立法”模式；“母子立法”模式，也称之为“一法统驭多法”模式或“纵向立法”模式；“平行立法”模式，也称之为“横向立法”模式或者“平等立法”模式；“混合立法”模式，也可以称之为“交叉立法”模式。根据此标准，德国的社会保障立法模式，就不能再称之为平行立法模式，而应该是一法统驭多法的“母子立法”模式(条件成熟时，可以再颁布社会保障法典)，美国的社会保障立法模式可以称之为“严格意义”的“母子立法”模式，因为美国并非只有《社会保障法案》这惟一一部社会保障法律，它还有别的立法。由于社会保障制度本身的特征，选择“单独立法”模式和“混合立法”模式的缺陷是不辨自明的，因此争论也无必要。至于综合立法与分散立法分类，笔者认为没有存在的必要，因为立法是一个渐进的过程。
基于我国社会保障制度的发展现状和国情，笔者认为，农村社会保障应选择“母子立法”模式，其理性根基与具体选择是：
(一)从社会保障制度的结构层次看
社会保障制度内容体系包括：社会保险(养老，医疗，工伤，失业，生育等)、社会救助(农村五保、城市低保、农村低保等)、社会福利(从提供福利的主体分：有一般福利，也即国家普遍福利，如教育、卫生保健、公共设施等；企业福利，也即单位福利，如住房补贴、煤气补贴、福利设施等。从对象分：老人福利、儿童福利、妇女福利、残疾人福利等)和社会优抚(包括现役军人及其家属、革命烈士家属、革命伤残军人及其家属等)等。从社会保障制度的内容结构体系中，我们可以很容易地看出，社会保障制度具有明显的纵向层级结构，各层级之间是隶属关系，也可以说是包含与被包含关系或者统驭与被统驭关系。用数学符号表达则是：可以得出，其中A可以看成是社会保障的基本法，而B、C、D均可看成一部或多部单行的法律或法规或规章。而这种结构，正好符合社会保障立法的“母子立法”模式，也即一法统驭多法的纵向层级模式。
(二)从国外发达国家的立法演变趋势看
纵观世界各国的社会保障制度发展，一般是先有社会保障立法，再进行社会保障制度建设。在此，以德国和美国为代表。德国是现代社会保障制度法制化的发源地，经过100多年的建立、调整与完善已经形成了比较完备的社会保障法律体系，并成为世界各国借鉴的对象。从1883年德国首次颁布《疾病保险法》开始，相继颁布了《劳工伤害保险法》(1884年)、《老年及残废保险法》(1889年)，这三部法律于1911年合并，另增加《孤独寡妇保险法》，成为著名的《社会保险法典》，是一种倒金字塔形式的“母子立法”模式。美国是首次使用“社会保障”一词，并对其进行综合立法的国家，1935年美国《社会保障法案》的颁布，在社会保障的立法史上具有里程碑意义，也开创了先从社会保障基本法立法的先河。其实，严格说来，美国在1935年颁布《社会保障法案》之前，也曾经有过单项的社会保障法律，如1908年的《工伤保险法》和1933年的《紧急救济法》等，但由于相对来说单行立法较少，所以美国社会保障的立法模式可以称之为金字塔形式的“母子立法”模式。
(三)从我国的立法实践以及发展趋势看
从我国的立法实践和立法规划来看，我国社会保障立法模式也具有“母子立法”的特征。以社会保险立法为例，社会保险的五大子项目，从不同的立法层次上已经出台了多部法规或政策性规章，如《关于工人退休、退职的暂行办法》、《退伍义务兵安置条例》、《军人抚恤优待条例》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《中国人民士官退出现役安置暂行办法》、《工伤保险条例》等法规。从隶属关系上来看，应该都隶属于社会保险法。从立法规划来看，起草于1993年，并已经列入2007年立法规划的《社会保险法》也可以看成是《养老保险条例》《失业保险条例》《工伤保险条例》《退伍义务兵安置条例》等母法。社会保险缴费管理办法，对各个子项目的缴费做出了明确的规定，这本身也是一种一法统驭多法的具体实践。从未来发展趋势上看，立法的复杂性决定立法是―个渐进的过程，在条件不成熟的情况下，也可能出现平行立法的阶段，但最总仍将走向统一于基本法，这是立法成熟的标志。
(四)从“母子立法”模式的优势看
“母子立法”模式，也称之为“一法统驭多法”模式，法与法之间存在明显的隶属关系。这种立法模式的好处主要有：首先，有利于对社会保障立法进行整体、全面、系统的规划和完善，从而推进我国社会保障法制建设科学合理地发展；其次，有利于通过社会保障基本法的统帅作用，克服社会保障法系统内部之间的冲突与矛盾，以实现系统内的整体协调和平衡发展；再次，有利于社会保障法作为一个独立的法律部门在我国形成和发展，从而推进我国社会保障法理论的繁荣与发达。
另外，母子立法模式也符合国际劳工局对各国社会保障法制建设的总体要求，国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》中曾经建议将“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来”，这也符合社会保障立法日趋成熟的发展轨迹。但必须强调的一点是，选择“母子立法”模式，并不意味着一定要先制定基本法，先制定单行法再在条件成熟的情况下制定社会保障基本法，也是母子立法模式。
