发布时间：2024-01-24 15:11:01
绪论：一篇引人入胜的社会政策的性质，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
[中图分类号]D035；C916 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2010)10－0074－08
西方发达国家的治理经验证明，成熟稳定的社会保险制度是促进市场经济有序运行的重要配套措施，因为公民需要凭借一道社会防线抵御市场经济的波动和不确定性带来的社会风险。随着社会主义市场经济体制的不断完善，在农村地区逐步建立和完善养老保障制度显得愈加重要，因为建立和完善这项制度不仅有助于保持农村地区的社会稳定，还可以为统筹城乡协调发展和促进内需奠定坚实的社会基础。2009年10月，全国有10％的县(市、区)开展了试点工作。
目前，包括广州市在内的各个试点城市在推行农村养老保险政策的过程中围绕覆盖的强度和进度表现出了明显的差异，这些差异实际上代表了政策执行效果的差异。但是，学术界还没有把研究的重心转移到解释这种差异上来，多数研究仍然在论述政策的重要性、细化政策的方案和实施机制。鉴于这项社会政策的重要性，我们有必要基于“合作治理”这一新的理论框架，来探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，通过开展这项研究有助于打开社会政策的执行过程这个“黑箱”，解释影响农村养老保险政策执行效果的因素，揭示各个参与主体执行这项社会政策的意愿和能力，从而为改善政策执行的效果提供客观依据。
一、研究问题的提出和理论回顾
(一)研究问题的提出
按照“统筹城乡、体系统一、无缝衔接”的理念，广州市已经初步构建起了较为完善的由城镇企业职工基本养老保险、农转居人员基本养老保险、城镇老年居民养老保险、被征地农民养老保险和农村社会养老保险政策构成的制度体系。从2001年开始，广州市率先试行农转居人员养老保险制度，并于2006年7月全面铺开农转居人员基本养老保险工作，在2003年试行被征地农民养老保险的基础上，又于2008年4月实施了被征地农民的养老保险政策。2008年10月开始实施城镇老年居民养老保险政策，11月又实施了农村社会养老保险政策。总体来看，养老保险制度的覆盖面已经实现了由城镇向农村延伸、由城镇企业职工向城镇居民和农村农民延伸，初步建立起了覆盖城乡全体居民的社会养老保障制度，正式迈人了全民享受社会保障的新时代。
在社会科学研究中，“差异”的出现往往预示着研究机会，因为“差异”的背后往往蕴藏着需要解释的原因。通过调研广州市执行农村养老保险政策的过程和效果，笔者发现了差异，具体体现在作为两个调研对象的县级市设置的覆盖进度和覆盖强度具有差异，作为5个调研对象的镇，街和9个行政村的覆盖进度具有差异，另外，9个行政村的覆盖强度也具有差异。在覆盖进度方面。截止到2010年6月底，进度最慢的行政村覆盖了12％的政策对象，进度最快的则覆盖了将近45％的政策对象。这些差异直接体现了农村养老保险政策的执行效果，因为笔者假定覆盖的进度在论文中代表着政策执行的效果。因此，笔者有必要解释导致这些差异的原因。笔者认为，在探究影响农村养老保险政策的执行效果时，需要在宏观上考虑到这项政策属于社会政策范畴，以及这项政策的执行涉及到多个行为主体，因此，需要通过引入新的理论框架来解释现实中存在的差异。
(二)理论回顾
农村养老保险政策是农村社会保障制度的一个重要组成部分，关于农村养老保险政策执行效果的研究是一个交叉领域的研究问题，涉及到政策执行模式和农村社会保障政策两个研究领域，笔者将围绕研究问题对相关理论进行回顾。
1、关于政策执行模式的研究。在相当长的一段时期内，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策执行并没有引起应有的重视，这使得政策执行成为了一个被遗漏的环节。到20世纪70年代，这一状况才逐渐得到改观，政策分析家们在肯定政策执行对于达成既定政策目标起重要作用的前提下，提出了各种研究政策执行的模式，拓展了政策科学的研究范围，并逐渐形成了三种政策执行模式，丰富了政策科学的理论内容。
自上而下(top-down)的政策执行模式是巴瑞特和福吉对20世纪70年代初到70年代末这一时期关于政策执行研究的概括，该模式的代表人物包括J・普雷斯曼和A・威尔达夫斯基。自上而下的政策执行模式意味着政策执行的效果是由政府机构的高层人物决定的，而在科层制中处于中低等级的官僚只是执行决策罢了。很显然，自上而下的研究模式适用于研究由“高层”颁布、目标明确、追求时效的政策，这种政策执行模式体现了公共管理的主体对“单一中心”的追求。
自下而上(bottom-up)的政策执行模式为政策执行研究的第二代学者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策执行模式以组织中的个体(即参与政策过程的所有行为主体)作为分析对象，将政策链条中较低和最低等级的行为主体当作政策执行的基础。在该模式看来，政策不是由法令和规则控制的，而是组织成员之间讨价还价的过程。因此，政策的执行应该反映下级官员的想法和意见，至少应该在行为模式上反映下级官员的想法。自下而上的政策执行模式弥补了自上而下模式的不足，体现了博弈思维，不再把政策执行理解成“单边”行为，更加注重分析中低等级政策执行主体的行为。
第三代政策执行研究者运用的是整合型政策执行模式，萨巴蒂尔等人的政策变迁和学习模式均可归入此类。整合型政策执行模式认为，政策的执行效果是由多级执行主体的决策结果交互影响而形成的。政策执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动，还包含着政策体系内其他政策主体的影响。第三代政策执行模式的突破在于引入了政策体系的外部主体，反映了一种突破官僚制的思维。
2、关于我国农村社会保障制度的目标模式的研究。由于我国的农村社会保障制度仍然处于探索阶段，最终的目标模式还没有统一，因此，对我国农村社会保障制度的目标模式和具体推行方式的研究仍在进行中，这也构成了本文的实践背景。
在农村社会保障制度的目标模式的选择上，学者们普遍认为应该根据中国农村的现状，真正建立起适合国情的切实可行的农村社会保障模式。但近10年来，学界对于我国到底应该选用何种模式，观点并不一致。刘汉屏等提出，我国的农村社会保障制度的设计应当遵循“根据区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的养老问题”的基本思路，并据此提出了以分层分类的模式建立农村社 会保障体系的基本思路和配套措施。张俊良认为，目前我国农村社会保障体制正处于由传统型向现代型转变的过渡时期，存在着制度上的单一性和初级性以及社会化程度低、社会保障水平低等突出问题。因此，进一步完善农村社会保障制度的基本方向是：基本社会保障与多种社会保障并存，社会保障水平的公平性与差别性并存，不断提高社会保障的社会化程度和总体水平。李迎生认为，我国农村社会保险政策改革的目标应当是借鉴国际农村社会保障政策的一般经验，根据我国建立社会主义市场经济体制的需要，以及体现社会公正的要求，以满足农民老年基本生活需求为目的，在全国范围内形成以社会保障为核心的，辅之以家庭保障、社区互助等传统保障方式的，与其他从业者养老政策相整合的新型的社会保障制度，使老年农民能够和城市从业者一样享受平等的社会保障待遇。
在推行农村社会保障制度的具体方式上，学术界的对策比较丰富。袁春瑛等认为，在目前我国的社会经济条件下，应该多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭社会保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地的实际分类推进农村社会养老保险，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。杨复兴主张以家庭保障为主，以家庭为主线，建立农民个人养老账户制度和纵向分散风险的养老保险制度，形成一种内源式生长，逐步向外扩展的中国特色的农村社会保障制度。卢海元认为应该实行“实物换保障”的方式，即根据不同的对象，以特定的方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会保障方案：对年轻农民实行“产品换保障”，对年老的农民和被征地农民实行“土地换保障”，对进城民工实行“产品换保障+土地换保障”的“双轨制”，对乡镇企业职工实行“股权换保障+产品换保障+土地换保障”。在城镇化进程中，就建立能够同时将非农化职工和农民都纳入到社会保障体系的可行性操作方案而言，“实物换保障”不失为一种较好的选择。总体来看，学者们的分歧集中在两个层面：一是在政策覆盖的强度上要不要体现出差异性，二是在政策执行的具体方式上要不要体现出差异性。这些文献带给我们的最大启示是，农村养老保险政策是一个复杂的系统，需要尊重相关政策执行主体不一致的利益和多元化的需求，这也预示着不能依靠通过“单一中心”追求政策执行的效果。
综上所述，现有文献还没有植入到农村养老保险政策的执行过程中探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，更没有通过构建分析影响这项社会政策执行效果的理论框架，也未配以实证检验。因此，在回顾相关理论研究的基础上构建一个分析影响社会政策执行效果的理论框架，并以广州市农村养老保险政策的执行作为“数据”检验所构建的理论分析框架，进而探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，不仅能够解决一个现实的政策执行问题，而且可以完善社会政策执行的理论体系。
二、理论框架和研究假设
本文力图构建一个具有较强解释力的理论框架，来解释影响农村养老保险政策执行效果的因素，并理解政策执行的过程，这一理论框架将扎根于具体的理论和实践背景。本文将在实践背景基础上围绕所要构建的理论框架评估相关理论。社会政策的“多中心”特性是理论框架的实践基础，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思维模式，社会政策执行过程中的合作治理理论这一理论框架是对上述三种理论的整合与超越。
(一)社会政策的“多中心”特性
随着改革开放的不断深入，提供社会主义福利政策(让广大人民群众共享发展的成果)，发展社会主义市场经济和社会主义民主政治已经逐渐成为知识社群的共识。虽然不同的学者为社会政策下了各自的定义，但是社会政策比较固定的内涵是容易归纳的，即政府为了担负为公民提供社会福利而制定和实施的公共政策。社会政策的特征在于其基本指向是公民，执行过程涉及多个行为主体。
通过对政策执行相关文献的考察可以发现，关于政策执行模式的现有研究并没有摆脱“单中心”特性。从政策执行的效果来看，在“单中心”的政策执行模式下，由于整个过程是根据政策执行的责任主体的角色和利益进行的，因而在政策执行对象看来非常复杂的政策执行效果被简化为简单的物化指标，其丰富的内容被“抽象”掉了，容易发生变异。从实践来看，属于社会政策范畴的养老保险政策的执行是一个非常复杂的系统，涉及到多个利益主体，这些主体无法按照“单中心”秩序的要求行事。必然存在着冲突。因此，出于减少社会成本的考虑，需要唤醒和维持这些行动主体的合作意识，促使这些主体围绕社会政策的执行自我组织起来，通过积极参与降低社会成本。相比之下，将“多中心”模式用于分析社会政策不仅具有思维上的优势，而且具有现实的经济基础。从经济基础来看，信息不对称问题和委托一成本极大地提高了“单中心”模式的社会政策执行成本，而且，公民对包括养老保险在内的社会政策的需求并不是固定的和一致的，因此，单靠某个政策执行主体的努力无法满足复杂的社会政策需求，即使付出了高昂的代价。所以，赋予相关主体以自和参与权，反而能够发挥各个主体比较优势，从而以更低的社会成本执行社会政策。
基于上述分析笔者可以发现，以农村养老保险政策为代表的社会政策具有“多中心”特性：一是社会政策的执行涉及到多个行为主体，以广州市农村养老保险政策为例，涉及到市、区／县级市、镇／街三级政府或机构，行政村这一自治组织，以及村民共5个行为主体，每一个行为主体的意愿和能力都会影响政策执行的效果；二是交易成本高，由于以农村养老保险政策为例的社会政策涉及多个行为主体，无法采取强制性的行政措施，因为如果采取行政措施会削弱社会政策执行的效果，增加社会政策执行的社会成本。因此，以农村养老保险政策为代表的社会政策实际上适用于“多中心”的政策执行模式，因为政策实践领域的不同从根本上决定了政策执行模式的适用性，这符合辩证唯物主义的认识论和方法论。笔者认为，社会政策的“多中心”特性提醒我们需要进一步引入两个主题：一是分析政策执行主体行为的工具，二是整体上的思维模式。
(二)理解社会政策执行主体行为的“意愿一能力”分析框架
理性选择理论认为，决定一个组织或个体行为的两个基本变量是行为能力和行为意愿，简称为“意愿一能力”。从思维模式来看，这是一个非常简便的分析框架，但从操作层面来看，这是一个难以操作化的分析框架。由于学术界对于这一分析框架的基本分析对象是政府，因此，在剖析这一分析框架时。我们有必要在社会政策的语境下对其内涵进行界定。相对于能力而言，测度一个组织或个体的意愿更为复杂。原因在于能力更多地是一种“可能性”，我们容易对其进行操作化，至少可以找到替代性测量指标，但是对于意愿而言，我们需要排除很多表象因素来把握行动主体的内心动机，因此，通过进行各种比较来测度意愿往往是一个比较现实的选择。在比较政治学的话语体系中，阿尔蒙德等学者对政府能力进行了具体化理解，认为政府能力是指设立行政部门和政府行政结构，并使它们拥有制定和执行政策、 特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。
由于影响农村养老保险政策执行效果的因素是复杂的，涉及到多个行为主体，而且，多个行为主体之间的行为不是孤立和静止的，而是相互影响的，它们之间的影响关系并不是线性的。因此，孤立地、静止地运用“意愿一能力”这一分析框架分析单一行为主体的政策行为需要冒很大的风险以及具备严格的约束条件。例如，我们需要把其他行为主体的行为变化给所要分析的行为主体带来的影响作控制处理，于是，一个不可避免的悖论就出现了：如果不考虑其他主体行为带来的影响，分析结果肯定不客观、不准确；如果控制其他行为主体的行为变化给所要分析的主体带来的影响，往往又不具有现实性。因此，从定量分析的标准来看，“意愿一能力”这一分析框架又是一个非常粗糙的分析框架，因为它屏蔽了许多变量，以牺牲分析结果的严谨性和误差的扩大换取到了分析过程的简便。更为重要的是，“意愿一能力”这一分析框架比较适用于“单中心”的情境，即围绕分析能够决定政策执行效果的单个行为主体的政策行为来解释和预测政策执行的过程和效果。
由于我们需要研究的问题涉及到多个行为主体，因此，我们需要考虑每一个行为主体的意愿和能力以及对社会政策执行效果的影响及其程度。因为简单地运用“意愿一能力”这一分析框架与“单中心”的特性更为匹配，而社会政策具有“多中心”的特性，决定了我们需要整合“意愿一能力”这一分析框架与合作治理理论。
(三)合作治理理论的引入
学术界认为，合作治理就是政府、市场和第三部门等多个行为主体相互合作、分享治理机会、共同处理公共事务以实现公共利益的过程。合作治理的价值预设和实践机理主要包括以下四个方面：第一，行动主体的多元化，政府并非单一的治理主体；第二，关系的依赖性，各个治理主体处于一个相互依赖的环境，没有哪个主体拥有足够的资源和能力可以独自处理公共事务；第三，行动的自组织化，相对于政府的实质理性和市场的程序理性而言，合作治理的行动机制是以第三种类型的理性――反思的理性为基础，在谈判和反思的过程中设置目标，借助谈判和协商达成共识、建立互信、实现合作，在“正和博弈”中求得共赢；第四，结构的网络化，在合作治理中，多元化的治理主体面对共同的问题，依靠彼此的优势和资源，通过对话树立共同目标，增进理解和相互信任，就共同关心的问题采取集体行动，从而最终建立一种共同承担风险和责任的治理网络。
但是，合作治理理论面临着来自实践的巨大挑战。首先，在公民还具备“理性”人特性的情况下，“搭便车”现象事实上是无法避免的；其次，完全平等的主体通过自觉而达成协议的交易成本是非常高昂的，它难以在有限的时间内处理不确定的公共事务。因此，需要形成和维持一个公共权威。实际上，一些公共物品的供给并不是完全在“社区”内部生产的，即许多任务的“完整性”非常差，单个治理主体无法完全把握公共产品的全部生产过程和效果，而是需要与其他主体开展合作，因此，这是一种全新层次的合作治理模式，也是本文理论建构的目标。
通过综合分析和比较上述三种理论，笔者认为单凭哪一种理论都不能完全解释社会政策的执行过程和效果，任何一种理论都不具有完全的适用性，如果不考虑理论的适用环境而盲目地运用某一种理论都会给公共利益带来损失。笔者认为，除了在静态环境下的替代情况中存在着适用合作治理理论的机会，在涉及多个主体共同提供公共产品的“生产线”上同样存在着适用合作治理理论的机会，这一假设将在下文加以检验。
(四)研究假设
本文力图构建的“社会政策执行过程中的合作治理理论”的研究哲学是实证分析，即在把握上述相关理论的基础上，基于对实践的观察和归纳构建出理论，以解释社会政策执行的效果。在广州市农村社会养老保险政策的执行过程中，纳入本文研究视野的是县级市政府、镇／街、行政村和居民四个层次的行动主体。其中，县级市政府包括其所属的专项工作部门，镇／街一级行政组织也安排了专项工作部门执行这一社会政策，行政村则主要由村委会主任和专干负责执行这一社会政策，居民是分散的治理主体。基于对广州农村养老保险政策的实践考察和相关理论的评估，本文提出的核心研究假设是：治理主体的意愿和能力会对政策执行的效果产生显著的影响。本文的两个次研究假设是：第一，治理主体的“能力”对政策效果的影响要大于“意愿”的影响；第二，行政村和村民对政策执行效果的影响更为突出。
三、研究设计
本文采取的是多案例研究方法，数据的类型是定性和定量数据的结合。具体的数据收集方法是，通过对多案例中的政策执行的行为主体进行结构式深入访谈获取定性数据，通过分析相关文件、报告和报表获取定量数据。访谈的结构围绕行为主体参与执行广州市农村养老保险政策的“意愿”和“能力”展开，通过将访谈对象的话语内容进行对比分析和交叉验证可以保证本文的效度和信度。鉴于本文的研究对象是广州市农村社会养老保险制度的执行效果，广州市有7个区／县级市(白云、萝岗、南沙、番禺、花都、增城和从化)还有农村建制，基于对规模效应的考虑，笔者选取了增城和从化两个县级市的5个镇／街作为调研对象，原因是这两个县级市的农村人口多，有利于开展集中调研。其中，在增城调研了4个镇／街，这4个镇，街的经济条件有较大差别，政策执行的效果也有较大差别；在从化调研了1个镇，作为增城的参照组，这个镇的经济处于从化市的中等水平，由于调研比较充分，可较好地反映从化的整体情况。在行政村一级，本文选择的样本有9个，分别隶属于上述5个镇／街。
从2009年11月至12月，笔者开展了深入访谈和数据收集工作。深入访谈的对象是2个县级市的农村保险办公室的负责人和专干，5个镇(街)的分管农村养老保险政策执行工作的领导和专项工作机构的工作人员，9个行政村的村委会9位主任和10位专干，以及部分居民代表。本文的因变量是作为研究样本的2个县级市的5个镇(街)的9个行政村推行农村养老保险政策的政策效果，这里的政策效果指的是完成覆盖进度的比率。自变量是5个镇(街)和9个行政村及其村民三个治理主体的“意愿”和“能力”，共计6个变量。因变量的取值是实际完成覆盖任务的百分比，覆盖任务是指覆盖适龄群体的百分比。例如，在2009年，广州市要求完成的任务是覆盖25％的适龄群体，假如某个行政村在2009年完成的覆盖任务是25％，则表明其覆盖任务的完成率是100％，而100％的完成率则取值为10。关于因变量的编码处理结果是，9个行政村2009年覆盖任务的完成率(政策执行效果)的最大值是10，最小值是2.5，这表明两个行政村的覆盖任务完成率分别是100％和25％。自变量的取值则是根据笔者在深入访谈中的感知进行判断，采取的计分方法是1-5级里克特量表，为正向赋值方法，1代表最弱，5代表最强。例如，在能力方面，通过测量行政村的财力、人力和办公设施对其能力进行赋值；在意愿方面，通过观察、了解和比较行政村的村委会主任和专干的工作方式和认识对其意愿进行赋值。描述性分析的结 果报告见表1。
四、假设检验、研究结论和政策建议
(一)假设检验和研究结论
1、相关分析。本文运用的是Spss统计分析软件，进行相关分析的目的是检验本文的核心研究假设和次一级研究假设，具体方法是以因变量作为基准，将自变量与因变量进行相关分析。考虑到2个县级市的“意愿”差别不大，因此就排除了县级市的“意愿”和“能力”这2个变量。分析结果见表2。
通过观察相关分析的结果可以发现，行政村的“能力”和居民的“能力”与政策执行的效果之间具有正的相关性，而且，居民的“能力”相对于村的“能力”而言，其相关程度更高，影响更为显著。总体来看，各个变量与政策执行的效果之间均呈正相关关系。虽然有的相关关系没有通过显著性检验，但是考虑到样本的数量少于30个，因此，笔者对于显著性可以不作硬性要求。与常识和假设不一致的是，镇／街的“意愿”与执行效果呈负相关，笔者的理解是，镇的作用相对于其他政策执行主体对政策执行的影响比较弱。
2、回归分析。进行回归分析的目的是在相关分析的基础上进一步界定影响广州农村养老保险政策执行效果的因素。回归分析的结果如下：回归方程的R方的值是0.564，比较理想：ANONA值是0.020，同样比较理想；借助逐步回归法构建的模型的系数报告见表3。
通过观察模型的系数可以发现，只有居民的“能力”这一个变量通过了显著性检验。另外。行政村的“能力”这一变量的B值是.484，Sig值是.060。考虑到在样本数量非常小的情况下，综合观察定量分析结果可以认为本文的研究假设基本上得到了证实，即多个治理主体的“意愿”和“能力”与政策执行效果是相关的。尤其值得指出的是，越是靠近政策执行效果的治理主体，其重要性越是明显；相比较于治理主体的“能力”及执行效果的相关程度更突出。
(二)政策建议
摘要：改革开放以来，随着国家与社会关系的调整和社会主义市场经济体制的建立，中国公民社会开始兴起。公民越来越多地借助于各种民间组织进入公共政策制定过程，影响政府的政策导向。公民社会的兴起提升了公民的参与意识，扩大了公民参与政策的范围，促进了政府政策制定模式转换和多元互动政策主体的出现。同时，公民社会的兴起也加剧了政策制定过程中的利益博弈，给政府的政策合意带来困难。
关键词：公民社会；政策制定；公民参与；
一、对公民社会的认识
公民社会是指围绕共同的利益，目的和价值上的非强制性的集体行为。它不属于政府的一部分，也不属于盈利的私营经济，是出于“公”与“私”之间的一个领域。它通常运作于慈善团体、非政府组织、社会组织、妇女组织、宗教团体、专业协会、工会、自助组织、社会运动团体、商业协会、联盟等等。
二、公民社会在我国受重视的原因
随着社会主义市场经济在我国的快速发展，为适应在国际大环境下的生存力加快了政府职能的转变，政府职能的转变伴随着一系列的问题的产生，主要表现为：第一，政府权力不受制约。在“强政府，弱社会”，乃至于转型期中的“小政府，大社会”模式下，社会都是“弱势群体”。第二，政府履行微观管理职能不力，政府仍未适应角色的转变。政府管辖范围宽泛，机构林立，花费巨额的资金，但并未收到好的成效的同时，还未履行好自己宏观调控的职能。第三，政府公仆意识缺乏，未能树立自己只是权力的执行者，而不是权力掌控者的观念，没有摆正好自己的位置，处理好与人民之间的关系。
三、政府与公民社会之间的关系
公民社会与政府之间的关系，就犹如将军与士兵。政府制定好宏观计划，由公民社会去执行。其主要执行方式有：一是辅助。即辅助政府完成那些政府应该做，但是又单独做不好的事情。二是委托。对于政府不能管但是又应该管的事情应该委托给民间组织管理。三是代替。即那些政府不应该管的事情由民间组织来代替完成。
四、公民社会参与政策制定的出发点
在公民社会中那些关乎公民生活质量的公共政策的制定与执行，公民会不断的要求在这过程中获得更多的发言机会。我国公民社会的兴起提升了公民的参与意识，扩大了公民参与公共政策的范围，培养了公民对政治体制的归属感和认同感。
五、公民社会对公共政策制定的影响
公民社会的出现已成为不可抗拒的趋势，这也是整个社会进步的表现，但在这个过程中也存在一些影响，其主要表现如下：
（1）公民社会对公共政策制定的积极影响
1、增强了公共政策的科学性
公共政策的制定是由政策问题的认定、政策议程的确立、政策方案评估与选择等环节构成，只有确保各环节的科学性才能保证作为政治系统输出的公共政策产品的科学性，准确的信息则是实现其科学性的前提条件。
2、提高了公共政策的民主性
提升民主化程度是提高公共政策质量的重要途径，是公共政策发展追求的重要指标。
3、增强了公共政策的合法性
在当代，一项公共政策的合法性最终取决于社会公众的普遍认同和接受。公民只有广泛参与政策的制定中，其公民的参与权得到了保证，公共政策代表了大多数人的意愿，是大多数人的利益集合体，保证了政策的权威性和合法性。
4、保证了公共政策的公共性
公共性是公共政策的本质属性，政府制定政策必须以增进公共利益为出发点和归宿。
（2）公民社会对公共政策制定的消极影响
1、导致政策的不平等。公共政策的制定过程是政府、公民社会组织与社会公众博弈的过程。在此过程中，实力大小直接影响着政策结果。实力强大者能充分发挥实现自身利益的武器。反之，则利益很难实现。
2、增加政策制定的社会成本。公民社会组织代表一定社会群体的利益，是为实现该群体的利益而存在，群体的共同利益构成了公民社会组织存在的逻辑起点。而利益的竞争性和排他性，不可避免地会引起公民社会组织间的摩擦与冲突。那么，社会就会为此而付出无谓的代价，增加额外成本。
3、消弱政府的权威。权威是政策制定的基础，也是政府本身的基石，政府只有具有充足的权威，才能保证各项政策顺利执行，从而实现对社会的良好治理。
六、公民社会对公共政策制定影响的功能分析
（1）弥补政府失效，以合力来推动政府正确地制定和实施。作为公共政策制定与执行的核心主体的政府，并不是神造物，他们往往会借社会利益之名行机构私利之实，对社会资源作倾向性分配。由此，存在于市场与政府之间的公民社会便有了参与政策过程的机会和理由。
（2）保证公共政策的公共利益取向。追求以公共利益为核心的社会利益最大化是公共管理的目标，也是公共政策的目标。因此，公民社会可以作为吸纳和缓冲社会矛盾的调节器而发挥作用，是化解公共政策过程中产生的社会矛盾的一个重要渠道，有利于促进社会的和谐发展。
（3）保证决策信息的充分性，实现决策过程的民主化、科学化。政府在制定公共政策时面临的最大难点是：如何全面、准确、充分地搜集信息以提供决策的依据。通过公民社会组织的组织性介入，可以在较大程度上减轻政府决策部门收集决策信息的负担，提高其决策效率，从而促进政府实现公共政策制定的民主化、科学化。
（4）促进多元化社会的可持续发展。人类发展应该是经济、社会、资源、环境相互协调和可持续的发展。然而，公民社会组织非常注意说服政府制定合适的环境保护和可持续发展政策，并为政府的相关可持续发展政策提供专业咨询，更能有效地实现公民社会组织的可持续发展目标。
总结：公民参与公共政策制定已经成为当代公民政治参与的一种重要方式，是中国社会整体进步的重要表现，它不仅有助于转变政府职能，改善政府的服务质量，也可以督促政府的工作的作用。同时，也有助于市场经济的健康发展，有助于党执政能力地提高，公民社会的成长，与完善，是中国社会整体进步的重要体现。（作者单位：新疆大学政治与公共管理学院）
参考文献：
[1]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版杜，2002.
[2]丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示[J].公共行政，2000.
按照银监会的要求,农村信用社应从2009年起全面执行《企业会计准则》,但部分农村信用社推进步伐缓慢,甚至尚未有实质性的措施准备。基层银监部门监管政策的选择不仅要促使农村信用社科学执行新准则,更要通过新准则的实行,全面了解农村信用社的经营及风险状况,提升风险管理水平,促使其真正落实“准确分类、提足拨备、做实利润,资本充足率达标”的监管要求。
一、监管政策应防止农村信用社利用新准则的弹性空间采取各种手段调节利润
新准则出台后,会计自由裁量权加大,会计信息逐步由谨慎向中性过渡。而目前农村信用社整体实力较弱,为追求较好的财务成果,可能利用新准则进行利润操纵。银监部门要特别关注其可能出现虚饰利润的领域和环节,促使其做实利润,为正确评价风险、合理分类评级、采取相对应的监管政策提供真实的信息支持。
(一)防止利用会计政策的选择权调节利润
一是利用对金融资产的分类选择影响当期损益。新准则规定,交易性金融资产公允价值变动形成的利得或损失,计入当期损益;可供出售金融资产公允价值变动形成的利得或损失,计入所有者权益;可供出售金融资产与持有至到期金融资产之间满足一定条件时可以重分类等。农村信用社可能有选择地进行资产初始分类、重分类或终止确认,从而提前或延迟确认损益。二是利用证据收集的选择权影响当期利润。新准则规定在资产负债表日须检查资产是否减值,农村信用社可能对资产减值的客观证据进行有意识的甄别,选择性地确定是否需要计提减值准备,从而达到利润操纵的目的。
(二)防止利用公允价值的计量调节利润
在进行公允价值计量时,对是否使用公允价值计量、公允价值计量方法、公允价值估值模型等的选择时,对现行公允价值、未来现金流量、折现率的选择等具有较大的弹性空间,不同的选择将产生不同的利润结果。
(三)防止利用会计职业判断调节利润
一是不恰当地进行会计估计,主要是因职业判断能力不足或行为故意,造成高估或低估资产或负债,从而影响利润。二是对会计政策不明确事项的处理按有利于管理层的意图进行核算。如农村信用社因点多面广,存在大量的固定资产,可能套用“于每年年度终了,对固定资产的使用寿命、预计净残值和折旧方法进行复核”之规定,通过改变固定资产的折旧方法、预计净残值和使用寿命对利润进行调节。
二、监管政策应关注新准则对农村信用社资本充足率的影响,确保资本在持续稳步提升中体现稳健经营和风险补偿的作用
现行银行监管体系是建立在会计核算历史成本原则基础之上的,与新准则采用的混合计量模式存有差异,且农村信用社资本充足率本身处于较为脆弱的水平,抵御风险能力不强。因此,监管政策应关注新准则施行对农村信用社资本充足率的影响,督促其资本充足率在发展中稳步、审慎提高。
(一)关注资本充足率的真实性
一是要关注实际风险资产权重。如新准则要求,证券化金融资产的风险和报酬全部转移时可以终止确认,但农村信用社一般对证券化信贷资产提供一定程度的信用支持,可能在其风险未完全转移的情况下终止确认,使实际风险权重失真。二是要关注表外业务风险。由于农村信用社对表外业务的市场风险重视不足,更没有准确、系统的表外业务风险计量方法,使表外业务风险难以真实反映。
(二)关注资本充足率的波动性
一是公允价值的计量方法引起资本充足率波动,主要因公允价值的计量影响利润或权益,导致资本充足率波动。二是新旧会计准则对接中的波动。如新会计准则对农村信用社计提一般准备、专项准备和资产减值准备等的要求和比例都作了进一步详细的规定。最为重要的是关于一般准备金账目的调整,该科目由以前的作为支出冲抵利润项改为直接记入利润分配账目,将增加农村信用社的账面利润、每股收益、净资产,从而影响农村信用社的资本充足率。
(三)关注资本充足率的一致性
一是公允价值的取得方法与途径直接影响资本充足率的一致性。同一农村信用社对公允价值计量标准的不同选择,可能产生不同的计量结果,不同法人机构的估值系统不同,也会产生不一致的结果,从而影响监管评级及分类监管政策。二是监管资本的数据与会计报表反映的资本数据不一致,也可能引起对信息的错误理解和判断。
三、监管政策应强化农村信用社信息披露的真实性及有效性,以满足信息披露受众各方的需求
目前农村信用社的信息披露基础很薄弱,在信息披露质量、内容、程序等方面很不规范,而新准则对信息披露的标准更严。银监部门应要求农村信用社重视和强化信息披露的制度建设,不断提高信息透明度,使信息使用者更好地行使知情权、决策权、选择权、监督权,并以此促进农村信用社提升会计和风险管理水平。
(一)强化信息披露真实性
一是管理层是否有意粉饰会计信息,这需要监管部门对农村信用社管理层及机构历史信息的全面分析和掌握来判断。二是是否有能力确保达到真实披露的水平。受现有数据资源瓶颈的制约,农村信用社长期以来主要依靠以“经验”为导向的管理方式,历史数据保存不规范、数据加工不系统,信息披露的连续性及趋势对比分析难以实现,影响信息披露的真实效果。
(二)强化信息披露的有效性
一是要求信息披露满足各方利益要求。目前,农村信用社的投资者、债权人、内部员工等获取的信息零散而不完整,对会计信息的监督作用甚微,信息披露更多考虑的是管理者的需求,可能有失公正、全面,难以达到信息披露各方的利益需求。二是要求信息披露全面。新准则要求根据业务性质分部报告并披露分部信息。农村信用社绝大部分收入来源于利息收入,传统会计核算单位难以对各分部的贡献分别核算,使信息披露难以达到新准则的要求。
四、监管政策应引导农村信用社重视新准则强化风险管理的作用,而不仅停留在会计核算的层面
巴塞尔新资本协议认为,会计标准对提高银行风险管理水平以及促进金融稳定具有重要作用,主张建立和实施高质量的会计标准,使资本比率更能充分反映银行抵御风险的能力。银行监管应从提高市场约束有效性及寻求资本配置有效性的角度出发,通过新准则的执行,促进农村信用社提高风险管理水平。
(一)走出只注重新旧会计科目对接,忽视对会计要素内涵深入理解的误区
目前,基层农村信用社的会计人员对新会计准则理解还仅仅停留在会计科目之间的对接,对会计要素的真实含义理解不深,难以针对新准则的执行,提出更有效的控制和防范风险的对策和措施,也难以通过新准则的执行提升判断、评价和预警风险的作用,使新准则的运用只停留在会计计量的低层次,难以发挥高会计标准促进高效率风险防范和高市场约束的目的。
(二)走出只注重控制源头风险,忽视后续风险管理的误区
目前农村信用社的信贷及投资、表外授信、抵债资产等领域基本形成了一套控制业务发生事前、事中风险的制度体系,但对业务发生后的市场风险判断和防范机制较薄弱,使后续管理及风险计量难度加大。因此需要通过新准则的执行提高流程管理水平及持续跟踪、识别和计量风险的能力。
(三)走出只注重短期利益而忽视持续经营的误区
由于农村信用社底子薄,目前加快改革与发展的冲动较强,且内部的考核着重于短期经营业绩,对未来风险的预测和管理缺乏科学的评价体系,致使管理层倾向于采取放大投资的模式做大做强资产规模来提升盈利空间。管理层可能故意采取偏向于提高短期业绩的策略提高利润,而忽视其发展后劲的蓄积。
五、监管政策应关注农村信用社执行新准则初始环境的薄弱处,帮助其审慎有序地推进实施新准则
由于农村信用社实施新准则还存在不少困难,导致执行成本较高,也使其缺乏动力。监管部门除了强制性地提出执行要求和时间表之外,更多的是要采取相应的措施帮助和推进其执行,以提高风险管理水平,促进审慎经营。
(一)监管政策要有过渡时期的容忍导向与措施
一是做好新准则实施的相关配套工作。考虑到公允价值会计涉及的问题多而复杂,在将其全面运用于会计核算之前,可以进行试核算与试披露,以使农村信用社在过渡期内更好地积累经验。二是选择审慎优先的做法。对照监管资本的定义、质量标准等,对公允价值变动形成的损失,因其符合审慎监管要求,可以先予确认;对公允价值变动形成的利得,因其尚未真正实现,在会计确认的基础上,从监管资本中予以扣除,使监管资本真正能够审慎反映风险。
(二)监管政策要考虑主次与先后顺序
一是以信贷资产为主。目前农村信用社信贷资产的五级分类制度已经成熟,其风险基本暴露,监管部门对信贷资产执行新准则的操作细则、流程和执行结果等应严格要求,并适时督导和检查。二是提升其他资产的风险管理水平。农村信用社的非信贷资产、表外业务等的风险暴露及拨备仍存在诸多不足。因此,应以推进新准则的执行为契机,重点规范其基础风险计量与暴露的相关工作,对相应的风险控制政策给予调整和完善。
六、监管政策应促使农村信用社完善对优质客户的筛选和培育机制,为长远发展积蓄客户资源
新准则不仅对农村信用社会计核算提出了挑战,同时对其客户战略和产品营销也提出了更高的要求。监管政策应督促农村信用社对其营销体系和价值取向进行高标准规划,建立培育和发展客户的长效机制,通过提升客户质量为自身长远发展打下坚实基础。
(一)监管政策要促使农村信用社正确解读客户信息
农村信用社面对的都是中小企业客户,其会计制度很不健全,农村信用社要针对新形势,有意识地强化为企业提供有效信息的新理念,为正确评价企业价值和增长潜力、考察企业面临的各类风险提供依据,以利于准确甄别和选择客户,提高信贷资产质量。同时,对不能提供新准则财务信息的企业,要通过对企业原有的会计资料的转化和识辨,对其风险情况作出准确判断。
(二)监管政策要促使农村信用社针对客户特点进行产品创新
新准则涵盖的会计事项极为宽泛,而农村信用社面对的客户也千差万别,这就要求农村信用社要善于理解和运用新准则进行产品创新。如新准则单列了“生物资产”准则,这对农村信用社全面评价以“生物资产”为主要资产的“三农”企业经营情况提出了全新的要求,使农村信用社在以林权抵押、以生物资产为存货抵押等新担保品种的尝试有了更明确的制度规范。
七、监管政策应积极强化协调沟通效果,为推进农村信用社新准则的执行提供良好的外部支持环境
新准则涉及与监管政策、税务政策的协调等多种问题,监管部门应在审慎监管的前提下,在监管资本与会计资本、非现场监管体系与会计体系、税收政策扶持与合适的风险暴露等之间建立必要的联系机制,为推进农村信用社新准则的实施创造良好的外部环境。
(一)尽快协调新准则与监管政策之间的差异
新准则出台后,相关监管口径尚未明确,贷款损失准备、资本充足率等监管指标尚未与新准则统一。如银监部门要求按五级分类的相应比例计提贷款损失准备,而新准则要求按未来现金流折现计提,会计贷款减值准备方法与监管方法发生了分离,这增加了监管部门对农村信用社减值准备计提行为的监督难度。同时,由于资产负债项目的变化与衍生工具的表内核算,对其权重和转换方式也应进行适当调整。
(二)尽快协调新准则与财税政策之间的差异
目前,税务部门尚未明确对新准则实施后的纳税处理,农村信用社在新旧准则的过渡中,需要考虑合理避税及纳税调整,其纳税会计处理极为复杂,可能因会计人员不能准确掌握政策导致应税事项处理错误而造成风险。如税法规定呆账准备只允许在风险资产的1%标准内扣除,新准则要求以公允价值来计量资产减值,同时税法规定的风险资产与新准则的规定未衔接,使纳税调整难度加大,且税法规定不能调动农村信用社充分披露风险的积极性。因此,应尽快调整新准则与财税政策之间的差异。
【参考文献】
[1] 王亚卓,莫桂莉.新会计准则变化点及案例说明[M].北京:企业管理出版社,2007.105-112.
[2] 中华会计网校.2008新企业会计准则精读精讲[M].北京:人民出版社,2006.118-119.
[3] 关新红.新会计准则下金融企业会计实务[M].北京:电子工业出版社,2008.287-302.
