发布时间：2023-09-22 10:38:44
绪论：一篇引人入胜的如何提高社会治理能力，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
但是，中国实际面临的问题要复杂得多，有时候还不是那么清晰的。国内的一些学者喜欢用“左”或者“右”来评价出台的政策，并推测政治的发展指向。从这个视角来看，15年来的一些政策信息有时是很紊乱的。一些学者本身也很困惑。其实，政治涉及的东西很复杂，很难清晰地辨别。现在中国的政治已经不是过去那种中央一统天下的格局，许多政策和决策得上下左右取得政治共识，有协商也有妥协。
中国这15年正处于政治转型的重要阶段，和苏俄东欧的政治转型不一样，中国的政治转型是渐进的，保持了相对的社会政治稳定和经济的快速增长，但问题也不少。许多比较政治学者在分析观察权威主义国家和社会主义国家政治转型时都抱一种悲观的态度，认为付出的社会成本很高，如美国普奥斯基等。但中国是一个特例。这里有很多经验教训可以探讨总结。如何才能提高各级政府的治理能力，这既涉及各级政府的改造，以提高政府的效率和对社会的回应能力，也涉及政治关系的调整，以推动民主法治和维持社会公平。其次，政治转型也一定要考虑到社会成本，一项改革政策和重大改革步骤，会产生多大的社会成本，这是需要认真权衡的。不改革造成社会问题的积压会产生不稳定因素，改革的社会成本太高也会影响到政治的稳定。在这两者之间如何权衡利弊，这不是一个指向性的或者价值性的问题，而是一个策略选择的问题。政治精英和领导层更加需要注重战略策略问题，在同样的政治转型过程中，不同的策略选择和战略管理模式可能产生不一样的结果。一味追求过决的转型速度，很可能是欲速而不达。
“政府如何干预教育才是有效的”是上世纪中期以来公共教育变革的主流话题
“治理”（governance）始于20世纪90年代，借助于1989年世界银行运用“治理危机”形容非洲状况的报告，迅速进入公共事务领地，并在英美等国以及世界学术论坛中逐渐取代公共行政中的“管理”与“统治”，成为目前公共事务研究领域的通用术语。对于治理的内涵，最具权威性的是全球治理委员会的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它具备四个特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。① 国内学者俞可平指出，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
伴随着“公共治理”在政治学、行政学、公共管理等领域的兴起，这一理念也逐渐进入教育研究领域。作为治理理念的延伸，可以说，教育公共治理是一种协调教育各相关主体的权力运作方式，强调按照相应的权责比例共同达成对教育政策或教育制度的社会性回归，其目的是充分体现各主体的教育利益诉求，有效实现公共教育利益。② 教育作为一种公共产品或者准公共产品，20世纪中期后，世界各国进一步加强干预公共教育，试图通过国家强制性权力在公共教育领域实现国家利益。但随着福利国家的不堪重负，政府失灵的表现愈加明显，20世纪七八十年代，在竞争与效率导向的市场思潮影响下，世界范围内对国家垄断公共教育的不满和反思也出现在教育公共治理之中。“政府如何干预教育才是有效的”成为上世纪中期以来公共教育变革的主流话题。以市场化、私有化或者说是新自由主义概念下的教育体制改革，倡导教育领域需要凸显竞争与效率，主张政府尽可能少地介入公共教育领域。但在政府逐渐“淡出”、提高市场活力的同时，却有可能忽略政府应有的责任，导致公共政策的缺位；在提高效率和效益的同时，却有可能产生忽视公平的问题。在这一困境中，治理理论提供了一种新的价值范式。教育公共治理成为现代教育变革的重要特征，在实践上和理论上都引起了学者们的关注。
在我国，关于教育公共治理现成的直接论述极少，但学者们均认同教育公共治理的基本特征――公共性，即：教育公共治理机构是一种公共性组织，这是相对于私人组织而言的；它并不是仅由政府机构和公立学校组成，还应包括非营利性组织和自愿组织；教育公共治理活动是家长、学生、教师等或各种非营利性机构广泛参与、共同作用的公共空间；它应体现公共价值，确保学生和家庭平等地获得最基本的教育服务，确保公民社会所需要的民主价值得到培养；它应该体现公共利益，而不是为某个人、某个组织谋利益，鉴于这种目的所采取一些政府管制措施是必要的。③ 同时，理论界还指出了教育公共治理的显像特征，即治理主体多元化、治理权力多中心化、治理结构扁平化、治理组织网络化、治理机制弹性化。
教育公共治理的概念框架
通过梳理，笔者发现教育公共治理的实践内涵可归纳为价值、制度、工具等三个基本层次，涉及治理理念、治理主体、治理结构、治理工具、治理能力等五个主要维度，它们之间的关系形成分析框架如上图所示。
第一层治理理念，是治理的核心价值与目标；第二层包括治理主体和治理结构，是治理的宏观层面；第三层包括治理工具和治理能力，是治理的微观层面。其中，治理理念是教育公共治理的价值前提；治理结构是政府实现教育公共治理目标而采取行动的制度基础；治理工具是将治理理念转化为行动的操作性方案；治理能力则提供了主体治理空间的可能性。这五个要素在教育公共治理概念框架中成为有机统一的逻辑整体。
（一）治理理念决定着教育公共治理宏观结构和微观工具的性质及特征
如何理解地方教育公共治理的方式及效果，取决于地方政府治理改革的基本价值理念和目标，即政府是追求效率还是公平的价值导向或战略目标，坚持什么样的价值判断标准，是选择政府机制还是市场机制等。如何把握公平和效率之间的“度”一直是教育领域决策的基本问题，选择公平优先，必然要加强政府的作用，大力发展公办教育；如果更强调效率，强调市场的作用，必然是强调差异化办学。
目前我国教育发展的基本目标之一是实现公共教育均等化或称为教育均衡，但教育均等化并不意味着选择“削峰填谷”的策略，而是走“低谷隆起”之路。④ 从实践上看，“低谷隆起”就要优先发展薄弱地区和学校。因此，一些地方的教育发展战略目标，如上海市浦东新区，就是通过“委托管理”的方式提高公办薄弱学校的办学水平，促进教育均衡。2005年6月，浦东新区政府与民办教育管理机构――上海成功教育管理咨询中心签订协议，委托其管理一所公办薄弱学校。该学校的公办体制保持不变，具体包括：公办学校的产权隶属关系不变；政府拨款的责任不变；教师的编制不变；公办学校的收费方式和标准不变。新区政府每年支付给管理中心管理费，即政府购买服务。管理中心入主该校后，从委派校长、输入教育理念、创新管理模式到培训教师、组织教学等全部实行自主管理。最终学校办得好不好，由专业的中介评估机构进行评估。截至2011年6月，浦东教育行政部门与相关教育类社会组织签约并实施的委托管理项目达到49个。应该说，上海浦东选择这种方式，与他们的治理理念息息相关。
（二）治理主体形成的治理结构及其权力配置决定了教育公共治理的效率
1.治理主体
传统教育行政体制下，教育管理主体是政府主管部门，学校成为政府能力的延伸，统一于政府的指令规划之内，教育被严格定位为只能由国家控制的公共事务。
而在治理理论的视域下，意味着教育公共治理主体多元化。面对当前中国教育公共治理的实际困境，政府的教育决策活动应从“受益人缺席”状态转变为允许利益相关者参与决策活动，使教育政策能够体现最大多数人的要求和利益。⑤ 学者李涛认为，教育治理的主体转型应该由单纯“政府――公立学校”模式转向政府与非政府组织、公立学校与私立学校并存。其中公立学校的发展价值是公平和均衡取向，而私立学校的发展价值是优质和特色取向，从而确保多元社会主体的多元教育需求。“第三部门”应重点凸显新闻媒体、教育学会、公共知识分子等多元社会部门、群体对于教育的监督、调研与批判建议功能，并有效建构国家公共教育治理协会作为治理中介，有效平衡政府与公众之间的教育治理关系。另外，教师、家长、学生作为教育系统的传统核心元素，其重要的治理主体作用也应该得以彰显。
一言蔽之，教育公共治理的主体多元化，是指社会群体或个人参与到教育公共政策、规划、制度、方案等制度化或非制度化教育公共事业的预控、设计、实施、监督与评估中，并在多层结构性事务平台上扮演不同的角色，这些角色不存在中心与边缘的分野，而是职能与分工的分化，是主体性的共同参与，⑥从而由传统的“政府本位”的单向管理走向政府与社会组织、公民在平等基础上的信任合作与互动共治。
分析上海浦东新区“委托管理”，涉及的主体至少有四类，一是政府，二是受委托管理学校的受托机构教育中介组织，三是托管学校，四是评估机构，在某种程度上实现了教育管、办、评的分离，并规定了教育三大“主体”（政府、学校与社会）的基本职责与关系，即：政府宏观管理，学校自主办学，社会提供专业服务。
2.治理结构
治理结构可以理解为制度性的安排，指的是参与治理的各个主体包括政府、社会、市场、学校乃至个人之间的权责配置及其相互关系。在行政管理模式下，教育采用刚性和固定的单中心运作方式，以“控制”作为其唯一价值选择，追求政府单向度即定规则的统一、普遍和模式化，政府作为教育系统单中心体系中唯一的权威主体，在教育空间中处处凸显等级化和官僚化色彩。
而在教育公共治理体系中，各主体之间，尤其是政府同其他主体之间，是相互依赖的关系。他们通过对话、协商、互助等方式建立起良好的合作关系，最终达成公共利益。其中，政府在教育公共治理与服务体系中起主导作用、居于核心地位，其他治理主体需要接受政府的合理规制与监督。在权力配置方面，以权责比例为核心的制度安排，是教育公共治理探索的重要内核，政府与社会、市场各主体之间的权责具体如何配置，各主体之间的权力边界在哪里，是其中的关键性问题。
在浦东新区的案例中，各治理主体间的关系发生了怎样的变化，形成了怎样的治理网络？笔者运用社会网络分析方法对多个主体间关系进行分析并发现：委托管理后，治理主体间的网络密度高于委托管理前，治理主体间的联系和资源流动增多，并形成了“小团体”，治理网络初步形成；政府在网络关系中的中心度有所降低，但仍处于中心位置；社会中介机构的中心度提高，逐渐成为这一治理网络关系中的重要力量，但其独立性和专业性有待提高。
从权力关系配置来看，研究发现：参与委托管理的社会力量比较单一，主要来自学校和教育研究机构；中介机构独立性不强，以政府推动为主、市场需求为辅，自身发展动力不足。一方面，存在“受托机构学校化”问题。如成功教育管理中心、竹园教育管理中心分别与闸北八中、竹园中学有着千丝万缕的联系，并没有真正意义上通过政府评估、审批成立教育中介机构。截至2011年6月，新区培育16个中介机构，其中8个由公办优质学校催生，有一定的合理性，但是受托机构独立性、专业化仍待加强。另一方面，存在“评估机构政府化”问题。评估机构由政府培育发展，对政府的依赖性较强，如市教委评估院（市级）与浦发评估中心、东方教育评估事务所（区级）有一定的行政层级关系。最后，中介机构专业性存在提升空间。由于各学校实际情况不同，对中介机构和托管学校的评估很难确定统一标准。实践中，评估机构主要的评估依据是受托机构的办学方案，即初期评估方案是否合理，后期评估方案的实施状况，通过对师生家长问卷、访谈、听课、听取托管机构自评报告等形式进行评估，评估结果相对都很积极。由于难以制定统一、客观的标准，评估机构主观性较强，因此评估信度存在一定问题。
（三）治理效果受治理工具和主体治理能力的制约
1.治理工具
治理工具属于操作层面，指的是治理主体为实现治理目标而采取的行动策略或方式，体现在三个方面：一是政府政策和管理工具的选择，即通过区域事业规划、教育资源配置、公共财政投入、教育政策设计、教育质量监控等推动地区教育发展；二是社会组织对公办教育提供特色化补充，对薄弱学校输出高品质管理指导与咨询，并提供专业性监督评价服务。三是学校通过内部学校法人治理结构的形成，发挥在教职工聘任、学校课程开发、教育教学指挥、自主评价等方面自组织与自我优化的功能。⑦
2.治理能力
治理能力主要指治理主体发挥的作用与功能。在教育公共治理中，政府仍应承担主要的治理责任，这是因为：（1）政府享有统治的合法性，被认为是公共利益的代表者。（2）政府能够调动所需的专业人力资源，能控制办公资源和信息资源。（3）在治理网络的形成中，政府往往是领头者。（4）政府有制定规则的权力。所以，要建立教育公共治理体系，重要的是政府自身应有较高的现代治理能力。随着改革深化，教育纠纷越来越频繁，政府如何才能应对突发危机或复杂的社会问题？现代的公共治理强调公共治理应当在法律的框架内进行，赋予公共机构在发生紧急情况、遇到复杂问题时，根据法律的精神和公共利益的需要及时做出制度性安排的权力。⑧ 教育公共治理同样要求完善相应法律体系，并建立能够保证政府维护教育公益性与发展的机制。
同时，在私人部门、公立学校、民办学校、非政府其他组织无力承担或不愿意承担的公共教育服务领域方面，例如提供教育法制、教育政策和教育制度，举办各类学校、实施教育投资等方面，政府都发挥着无法替代的作用。这些都对政府的现代治理能力提出了新要求。
除政府外，其他治理主体的治理能力也影响着治理效果。像浦东区的改革中，一个重要问题就是被委托管理学校的自主发展和中介机构发展困难，即这两类治理主体本身不具备优良的治理能力，从而导致这两类主体对政府过度依赖，并进而影响整个治理体系的现代化进程。
“公共治理”理念如何更好地本土化
教育公共治理是典型的西方语境概念，它的建构基础是“公民社会”，而中国公民社会的发育比较迟缓，迄今也只能算是初期阶段或者叫民间社会更为合适。因此，尽管治理理论的引介和我国政府努力在公共教育领域实现职能转变，但教育公共治理在我国仍面临很多问题。以上海浦东的教育委托管理模式为例，就面临许多争议和待解难题：一是教育经费问题。政府支付给教育管理机构的费用，增加了教育成本，并且经费使用问题难以有效监督。二是中介机构问题。有学者就质疑：何来专业管理机构？如何遴选合格的中介机构？何来真正的第三方评估机构？如何规范招投标机制？我国的中介机构发展不成熟，独立性和专业化程度都不高，难以承担教育发展重任。三是薄弱学校自身发展问题。认为学校本身有自己的发展路径，强行移植文化，可能“水土不服”；委托机构与学校之间需要长时间磨合，在权力、机制、发展思路上很容易有冲突，可能会造成薄弱学校管理的混乱和不适应等。
那么，“公共治理”理念如何更好地本土化，笔者提出如下政策建议：1.政府需要进一步促进治理主体之间合作、信任关系的建立。如政府进一步巩固受托机构、托管学校之间的关系；促进成熟的受托机构发展，发挥其在托管多个学校中的关键结点作用等。2.建立治理网络主体交流平台，加强治理主体间的沟通交流。可以尝试建立公共治理合作中心，定期召开经验交流会，搭建相互沟通与学习的平台，增进治理主体间的理解与合作。3.建立、维护和变更治理网络之间的关系，促进网络完善。建立治理关系时，政府需充分考虑目前已有的网络联系，在已有网络的基础上建立新的网络联系，不仅有利于各主体之间关系融合，而且有助于维护和巩固已有网络。在实践中，长时间固定的委托管理关系确立后，不可避免会产生一些“小团体”，必要时政府需要变更网络关系，促进网络健康发展。4.进一步促进政府职能转变，培育社会组织，增强社会力量的独立性和专业性。治理体系的现代化以管办评分离为基本要求，但目前承担“办”与“评”的相关主体独立性都不够高，需要政府进一步下放权力，推动这些治理主体不断走向成熟。如建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的教育决策机制，建立重大教育决策审议、听证制度，提高教育决策回应公众和社会需求的能力；培育面向学校需求的社会化教育资源和服务市场，通过签订契约、购买服务等形式，丰富教育公共物品的样式，提高教育服务的质量，形成多元的教育服务格局。
（参考文献略）
注释：
① 全球治理委员，我们的全球伙伴关系〔A〕.俞可平，治理与善治〔C〕.北京：社会科学文献出版社，2000：4-5
② 李涛，教育公共治理若干问题探析〔J〕.教育发展研究，2009，（8）
③ 潘希武，教育治理的公共性是否衰退〔J〕.外国教育研究，2006，（7）
④ 朱家存，走向均衡―――大中城市加强薄弱初中的政策研究，华东师范大学2002年度博士学位论文2002，（11）
⑤ 刘复兴，审视教育政策选择的新视野〔N〕.中国教育报，2003-8-30
⑥ 李涛，全球化语境下的中国教育公共治理――法理国家视阈中的政治哲学诠释与批判〔J〕，《教育学术月刊》2010.3
成人教育的持续发展和不断完善，需要社会各系统之间的合理而有效地协调与配合。成人教育治理的最大优越性是多元主体的民主参与，在成人教育领域中积极引入治理机制是促进成人教育事业可持续发展的重要手段。当前我国对教育治理的研究已经比较广泛和深入，但对成人教育治理的研究却凤毛麟角。只有先进的理论才能推动实践的发展，因此有必要关注国际上成人教育治理的最新动态。联合国教科文组织于2013年的《第二份成人学习与教育全球报告》，是调查国家最多的内含各国成人教育治理的国际性报告。通过对这份报告的研究，本文审视了全球成人教育治理的基本情况，期望为我国成人教育治理提供借鉴和参考，为我国成人教育事业的发展添砖加瓦。
一、成人教育治理的内涵
“治理”﹙governance﹚一词最先源于1989年世界银行用来概括当时非洲出现的“治理危机”，此后“治理”逐渐成为西方政治学者研究的焦点。治理是指运用政治、经济、行政管理的手段在各个层面管理国家事务。治理这一概念包含了公民、团体表达利益诉求，行使合法权利，履行正当义务，调解分歧的机制、过程和体制。［1］它描绘了这样一幅图像，即众多利益相关者———政府、非政府组织和公民个人在政策执行中是如何相互联系、作用的。“治理”包含三个核心理念：﹙1﹚要建立一个体现公共利益的服务体系，政府、市场和公民社会对公共生活进行平等协商、合作管理，达成公共利益最大化的社会管理过程———善治﹙goodgovernance﹚。﹙2﹚社会系统诸要素要平等协商、对话和互动，追求广泛的共识和参与。﹙3﹚在社会管理过程中会发生权力运行的向度变化。［2］而教育治理是指多元主体共同管理教育公共事务的过程，它呈现出一种新型的民主形态。［3］结合治理的核心理念、特征及教育治理的含义，可得出成人教育治理是指政府、社会组织、相关利益者和学习者等通过制度设计和制度机制相互合作，共同管理成人教育事务的过程。成人教育领域作为一个错综复杂的领域，尽管引入问责原则，不同活动主体共同行使权力仍然是一项巨大挑战。《贝伦行动框架》提出了成人教育“善治”的两条原则：﹙1﹚“善治”要使教育政策的实施有效、透明、公平和权责明确。﹙2﹚为了满足所有学习者，特别是处境不利人群的学习需求，所有利益相关者都应参与到教育治理中。［4］为更好地将这些原则应用到成人教育治理中，教科文组织终身学习研究所﹙UIL﹚提出了具体建议：﹙1﹚创建并维护一个用以执行和评价成人学习和教育政策的机制。这一机制的参与者包括各级公共管理部门、公民社会组织、私营部门、社区等。﹙2﹚采取有效的能力建设措施以便支持公民社会组织、社区和成人学习者能够在知情的情况下，参与到政策的制定、实施和评价中来。﹙3﹚支持和促进部门内部之间、部门与部门之间的合作。［5］总之，成人教育治理追求的根本价值目标在于“办好成人教育”，实现成人教育领域公共利益的最大化。
二、成人教育治理的模式
成人教育治理模式也可以理解为成人教育治理体系，其主要涉及的问题是治理的主体是谁以及主体之间是什么关系。表1显示了全球视域下，不同主体参与成人教育管理的情况。不同性质的机构或组织的不同排列组合可形成三种管理模式：﹙1﹚政府模式。仅由政府机构参与成人教育政策的规划、实施和评价。例如，全球大多数国家成人教育的管理由教育部承担，但除教育部外，其他部级部门也会参与到成人教育的管理和服务中来﹙如卫生部、劳动部、农业部、国防部等﹚。﹙2﹚混合模式。政府和非政府机构或组织共同参与成人教育事务。﹙3﹚非政府模式。仅由非政府组织参与。例如，每个成员国平均有四个非政府组织或机构参与成人教育政策的规划、实施和评价。成人教育治理是以“共治”求“善治”的过程，“共治”强调成人教育治理参与主体的多样性，“善治”强调实现公共利益最大化。在成人教育的三种管理模式中，混合模式的参与主体最多，符合成人教育治理的特点，因此混合管理模式也属于治理模式。如表1所示，在成人教育管理模式中，24个国家采用了政府模式，84个国家采用了混合模式，仅有6个国家采用了非政府模式。在采用混合模式的地区中，非洲国家的比例最高，阿拉伯地区的比例最低。因此，全球大多数国家采用混合模式，也从一个侧面反映了全球成人教育管理模式的转型。通过对国家进步教育报告的分析，成人教育政策的规划、实施和评价的总体趋势是政府和非政府组织的混合模式﹙治理模式﹚。混合模式要求主体之间高效的协商，有效的协调机制和协调活动。鉴于混合模式占主流地位，那么成人教育主体在参与成人教育事务中是如何协作的？即主体之间的关系如何，对这一问题的探讨，具有重要借鉴意义。
三、成人教育治理的主体协作
各成员国极大地意识到不同利益相关者的参与，协作机制的建立对于成人教育的治理具有重大意义。成人教育治理参与主体的多样性和参与程度的不同致使成人教育的“善治”面临众多挑战。具体而言，治理主体根据成人教育管理活动的因素，包括多主体、多层面、多因素和多环节。多主体包括政府、非政府组织、成人学习者、教育提供者等；多层面包括中央政府、地方政府、组织机构等；多因素包括经费分配、预算、教育管理、评价督导等；多环节包括成人教育政策的规划、实施、评价等。因此，成人教育的“善治”需要建立和完善以政策为主导的行动机制，要求利益相关者广泛参与，加强权利和资源的纵向流动及不同利益相关者之间的有效支持协作。［6］第一份全球成人教育报告就呈现出一个趋势，即公民社会组织将更多的和在更大程度上参与成人教育的政策和实践。［7］各国已经越来越多地认识到不同利益相关者参与成人教育的重要价值和意义。目前，成人教育中的政府组织、非政府组织、私人部门、公民个人在内的多元主体之间的协调、沟通、交流主要通过专门的协作机构来进行。研究表明全球86%的国家设立了专门负责成人教育主体之间协作的机构。［8］协作机构只有开展各种活动才能发挥协调、沟通、交流的作用。成人教育中政府和非政府主体之间责任的混合性发展趋势要求有效的活动机制与之相匹配，以保证不同利益相关者之间持续的协商和调节。报告显示全球82%的国家开展了成人教育协作活动。协作活动的主要形式是召开定期会议。协作活动的目的性很强，致力于提高相关利益者之间的协作水平、促进政策的实施、提高政策的质量、有效分配项目经费。协作活动主要有两个特点：﹙1﹚成人教育服务和成人教育政策的制定需要有效的管理架构、持续的资金来源和主体的广泛参与。﹙2﹚成人教育领域呈现出多样化的发展趋势。尽管，当前各国基本上都设立了成人教育协作机构，开展了各种协作活动，但却不清楚这些协作机构和协作活动的效果如何，是否能带来“善治”。那接下来需要关注的问题就是如何使协作机构、协作活动更有效地发挥作用。
四、成人教育达到“善治”的对策
“善治”作为一种理想的政治过程，它能够有效地将人民的意志转化为公共政策，并能建立向所有社会成员高效提供服务的社会规则。［9］“善治”作为一种权利管理模式，具有以下鲜明特点，即法治性、透明性、责任性、效率性、有效性、参与性和敏感性。［10］那么，如何促进成人教育中不同主体的相互协作，如何提高治理的效果以致达到“善治”。其根本对策在于权力下放与能力建设两个方面。［11］
1.促进成人教育权利的分立和下放
只有分权才能让多元主体参与到成人教育中来，成人教育权利的分立和下放主要是指政府权力的分立和下放。政府分权包括政府对内的分权和政府对外的分权。对内分权是指高一级政府向低一级政府的分权，即中央政府将权利下放到地方政府；对外分权是指政府向成人学习者、社区等的分权。社区在成人教育治理中发挥着重要功能，主要表现为参与功能，协调关系功能，正确价值观引领功能，合理疏导功能，舆情收集和分析功能。［12］社区在成人教育项目、政策的规划、实施和评价中扮演着重要角色。表2反映了全球各地社区参与成人教育政策制定、实施和评价的国家比例。其中，非洲国家的比例最高达到了92%，拉美和加勒比地区比例最低，达到了55%。政府对内分权主要是将权利分配给下级政府，即成人教育地方自治。分配的权利主要有决策权和财政权、经费分配权等。政府分权具有重要意义：﹙1﹚缩短了成人教育的决策周期，降低了决策成本和政策实施成本。﹙2﹚权利与公民之间的距离缩短了，可以帮助国家敏锐地觉察到地方政府、公民和社区的迫切需求。﹙3﹚基层提供的教育服务的效率比中央更高效。［13］另外，研究还表明权力下放是达到成人教育“善治”的最有可能的方式，因为它能保证政策实施的有效性和权责的明确性。政府分权犹如一把双刃剑，既有益处的一面也有弊端的一面。政府由集权体制转变为分权体制的过程是复杂的，有时会产生事与愿违的后果，其主要原因在于政府不同层次的决策缺乏问责，执行不力、政治经济矛盾、政策设计存在缺陷。［15］另外，地方政府缺乏教育的规划能力，缺乏对经费的有效控制，分权就极有可能导致更多的不公平，扩大差距。［16］如巴西在2006年的分权政策中明确规定了成人学习者经费的分配原则，但事实表明地方决策者在分配经费时，将大部分经费拨给了基础教育，这种分权改革实际上削减了成人教育的经费。之所以会产生成人教育分权的弱化，主要原因在于中央和地方缺乏应有的能力和素质。成人教育的地方自治伴随着获得相应的财政、预算、支出、招聘的权利，这样就强有力地推动了新的服务模式的形成，并促进了管理方式方法的更新，因此需要地方政府、教育提供者及相关利益者加强能力建设。
2.加强成人教育治理主体的能力建设
