发布时间：2023-09-28 10:31:19
绪论：一篇引人入胜的行政复议的目的，需要建立在充分的资料搜集和文献研究之上。搜杂志网为您汇编了三篇范文，供您参考和学习。
本条涉及到以下几个问题:
一、申请行政复议和提起行政诉讼的关系《行政诉讼法》第三十七条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律。法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。”依照行政诉讼法的规定,在提起行政诉讼之前是否需要经过行政复议,分为两种情况:第一,在法律、法规没有规定需要先向行政机关申请行政复议,对行政复议不服才能向人民法院起诉的情况下,当事人可以先向行政机关申请行政复议,对行政复议不服再向人民法院起诉;也可以不经过行政复议,直接向人民法院提起行政诉讼。这是一种由当事人自己选择的办法,属于这种情况的有:(1)行政机关所作出的具体行政行为没有法律、法规作为依据,也没有可以参照的规章,应当依照行政诉讼法的规定。比如,某地乡政府要求当地农民一律在某月、某日开耕,否则,迟耕一日罚款五元,在这种情况下,被处罚的人可以先向县级人民政府有关主管部门申请行政复议,对行政复议决定不服的,再向人民法院提起行政诉讼;也可以直接向县级人民法院提起行政诉讼。(2)行政机关作出的具体行政行为虽然有法律、法规的规定作为依据,但是法律、法规中未规定可以申请行政复议或者提起行政诉讼的问题。例如,《文物保护法》第三十条规定,对发现文物隐匿不报,不上交国家,以及私自经营文物购销活动等行为,可以给予警告、罚款。没收非法所得等行政处罚,但没有规定被处罚人对行政处罚决定不服可以申请行政复议或者提起行政诉讼。在这种情况下,当事人也可以自己选择先申请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。(3)法律、法规虽然规定了当事人对行政机关作出的具体行政行为不服可以向人民法院提起行政诉讼,但是未规定申请行政复议的问题的,当事人可以先申请行政复议。例如,《森林法》第十四条和《草原法》第六条都规定了当事人对人民政府处理决定不服的,可以在接到通知书之日起一个月内向人民法院起诉,但又都没有对申请行政复议问题作出规定,在这种情况下,当事人也可以先申请行政复议,对行政复议不服再提起行政诉讼。(4)法律、法规本身就规定可以由当事人自由选择的。例如,《海关法》第五十三条规定,当事人对海关的处罚不服的,可以向作出处罚决定的海关或者上一级海关申请复议,对复议仍然不服的,可以向人民法院起诉;当事人也可以直接向人民法院起诉。
需要注意的是,公民、法人或者其他组织在选择申请行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼时,不得就同一内容既向行政机关申请复议又向人民法院提起行政诉讼。选择行政复议的,需经行政复议后,对行政复议决定不服的再向人民法院提起行政诉讼。选择直接向人民法院提起行政诉讼的,不能再向行政机关申请行政复议。
第二,在法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议,对行政复议不服的才能向人民法院提起行政诉讼的情况下,公民、法人或者其他组织必须依照法律、法规的规定,先经行政复议后,才能向人民法院提起行政诉讼。在这种情况下,行政复议成为提起行政诉讼的前置条件,不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼的,人民法院不予受理。比如,被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后五日内,依照治安管理处罚条例的规定,必须先向上一级公安机关提出申诉,不服上一级公安机关裁决的,才能向当地人民法院提起诉讼。行政复议法本条规定的是这种情况。
二、司法最终裁决原则经过行政复议解决争议是值得提倡的。行政复议制度有着许多优点。它不但程序简易,能够迅速解决争议,而且由于复议机关不仅可以撤销或变更违法的行政行为,还可以对具体行政行为中不尽合理之处,即不当的具体行政行为进行纠正,使争议能够得到合理的解决。另外,通过行政复议,也便于上级行政机关对下级行政机关的行政行为实行监督,有利于提高行政机关和行政机关工作人员的业务水平和法制观念。总的来说,行政复议机关是依照法律、法规规定来对具体行政行为进行重新审查的,绝大部分争议都能通过行政复议得到合理的解决,据有关资料统计,从1991年1月,行政复议条例开始实施,至1997年底,全国共发生行政复议案件约二十二万件,平均每年发生三万件。从行政复议机构作出的行政复议决定看,维持原具体行政行为的约占50%,撤销的约占20%,变更的约占10%,以其他方式结案的,如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等,约占20%。申请人不服行政复议决定,提起行政诉讼的约占全部行政复议案件的25%。即使出现错误,申诉人仍可以向人民法院提起行政诉讼,经行政诉讼使自己的合法权益得到保护。因此,经过行政复议解决争议是值得提倡的。但是,同时,在法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的情形下,往往存在着行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的情况。在这种情况下,为使公民、法人或者其他组织有一个请求解决问题的渠道,法律规定,公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内,依法向人民法院提起行政诉讼。可以使公民、组织能够充分行使救济权利。
实际上,行政复议机关作出的行政复议决定,除非有法律特别规定,并不具有最终法律效力,行政复议申请人不服还可以依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院对提起行政诉讼的具体行政行为享有最终裁决权,即人民法院有权对行政复议案件作出有最终法律效力的判决。这是行政法的一项原则,称为“司法最终裁决”原则。
由于行政复议机关往往是作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关,有的具体行政行为在作出之前已经征求上一级行政机关的意见,有的是经过上一级行政机关批准之后才作出的,因此,再经行政复议程序,有可能使错误的具体行政行为得不到及时的纠正。比如,对违法的具体行政行为应该撤销的不撤销,对不当的具体行政行为应该变更的不变更。公民、法人和其他组织对上级行政机关能否公正审查下级行政机关的决定往往也有疑虑。比如,一般说来,应该是行政复议的案件多于行政诉讼才合情理。而目前在我国,行政诉讼和行政复议相比,行政诉讼的案件远远超过行政复议,现在这种情况,说明了一定的问题,必须予以考虑。行政复议案件上不来的主要原因之一是行政复议缺乏一定的公正性。因此,当人民认为行政机关的裁决失之公正时,为保证行政复议得到公正的解决,原则上必须给其留有诉诸法院的出路,应当允许一切行政争议都可以最终诉诸法院作出裁决。
由法院对行政争议作出最终裁决,既表明国家对保护公民的诉权及合法权益的强烈意愿,又表明国家把法院作为监督行政机关依法行使权力的一种外部制约力量。它有利于强化行政机关及其工作人员依法办事的观念,督促处理行政争议的行政机关及其工作人员依法公正办案,尽管这种监督和督促力量在许多情况下是潜在的,但它确实对于在制度上保障行政争议在法院外得以公正地解决发挥着重要作用,使行政机关裁决行政争议的制度得以健康的发育和成长。
（一）现行行政复议法受案范围规定不合理
现行行政复议法对受案范围规定存在挂一漏万现象。例如：对行政复议范围采用列举的方法加以规定，造成了内容上的重叠和遗漏。列举是一种相对于概括而言的方法。这种方法的优点在于明白清楚、易于掌握，而且能够起到明确界定范围的作用。但是，用这种方法规定受案范围中应当受案的案件是不妥的。
（二）现行行政复议受案范围内容过于狭窄
现行行政复议法存在着一个突出的问题，那就是在受案范围上依然囿于对具体行政行为可以单独提起复议，将抽象行政行为、内部行政行为、准行政行为、行政司法行为等行政行为排除在行政复议范围之外。
对一些行政行为性质的界定不清也是产生我国行政复议范围局限性的一个很重要的原因。例如：对交通事故责任认定、医疗事故鉴定行为、价格鉴定行为等行为的性质没有做出明确的界定。由于立法者对这几种行为未形成普遍共识，没有将上述行政行为纳入行政复议的范围中来。以至于使得现行的行政复议受案范围过于狭窄。
二、当前行政复议法律制度发展的对策建议
（一）建立服务型行政复议
行政复议机关加强服务性，也是行政复议存在乃至发展的要求。在行政相对人存在多种救济途径时，行政复议只有增强服务性，能够达到节省时间、精力和费用，才能达到建立行政复议法律制度的目的，才能吸引广大群众选择行政复议并真正通过行政复议解决行政争议。
现代公共行政理念从管理、控制转向服务，“人民委托行政机关管理国家行政事务，目的就是要使行政机关为自己服务”。同时，建设现代化的服务型行政，既是党的十六大提出建设“社会主义政治文明”宏伟目标的内在要求，也是在行政复议领域实践“三个代表”重要思想的具体体现。
加强行政复议工作的服务性，具体的说就是通过便民原则，效率原则，拓宽行政复议的范围。在受案程序上，应当采取网上受案、传真受案等便捷方式；受案范围上，宜宽不宜窄；方便对特殊主体如股东、业委会等的申请。
（二）及时修订行政复议法受案范围的相关规定
行政复议受案范围可概括规定“凡公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。”同时将“（1）国防、外交等国家行为；（2）人民法院生效判决或裁定的协助执行行为；（3）行政机关对当事人申诉未改变原行政行为的重复处理。”排除行政复议受案范围。
通过修订行政复议法，可以使行政复议受案范围具有包容性和可扩展性。其有利于将行政争议化解在初发阶段、化解在行政机关内部；同时出现新型行政行为时又可及时纳入行政复议。
（三）建立完善的行政复议机构体系
l、重视行政复议机构建设，提高行政复议工作能力和水平
行政复议机构建设要适应于复议案件的增长趋势和特点，同时，也要符合当地经济社会发展的需求。当前我国改革开放正在不断深入，行政复议案件也具备了各种各样新的特点，复议机构也面临越来越重的任务，这些特点和任务要求我们必须加强行政复议机构建设，尤其是基层行政复议机构建设。
为了保证复议机构依法行使复议职权，使行政复议的积极作用得到切实发挥，就必须保证复议机关享有相对独立性，另外，必须将复议队伍的组织建设工作认真做好。所谓相对独立性，就是说复议机构地位要相对超脱，能够保证其将工作过程中的各种外来干扰进行排除。
2、提高行政复议人员素质，提高行政复议水平
根据《行政复议法》，复议机关必须结合具体的工作需要，决定本机关的复议机构或专职复议人员。为了能够最大限度的保证行政复议工作的规范化和正常化运转，行政复议具备十分强的程序性和技术性，复议机构和人员必须保持固定，承办人员必须具备较高的行政管理和法律专业知识。
［中图分类号］DF74［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）04－0038－02
行政复议和行政诉讼作为现代行政法中最重要的救济手段，共同构筑起保护行政相对方权益的制度网络。由于二者性质上不同，决定了各自价值功能、适用范围、运作机制等方面的差异性，因此，比较理想的制度构设是将行政复议和行政诉讼的制度功能有效地统合衔接起来。而复议机关应否成为行政诉讼的被告，一直以来是行政复议制度和行政诉讼制度衔接中一个颇有争议性的问题。
一、复议机关诉讼地位的二元区分及其反思
复议机关在行政诉讼中的地位，我国《行政诉讼法》采取二元区分的做法。该法第25条规定，经复议的案件，复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。《行政诉讼法》的这一规定是以“谁行为谁被告”的原则作为理论基础的：当行政复议机关维持原来的行政行为时，即便影响了行政相对方权益，那也不是复议机关的维持决定，而是原来的具体行政行为，在这个意义上，该复议决定便不具有被诉的可能性，既然复议机关的维持决定不具有被诉的可能性，那么复议机关在此情形下亦不具有成为行政诉讼被告的可能。[1]而当复议机关改变原来的具体行政行为时，则意味着其行为具有直接影响行政相对方的实际可能，便具有了可诉性。
《行政诉讼法》的这一规定是行政复议制度形同虚设的主要原因。在中国传统文化中，普遍存在着 “厌诉”心理，且在行政复议中，复议机关一旦改变原具体行政行为，就有了成为被告的可能。当复议机关有了这种后顾之忧后，就不得不慎重地作出撤销、责令重新变更、确认违法等决定，即使发现具体行政行为存在一定合法或合理性的缺陷，也倾向于选择维持决定。行政复议的实践非常清楚地印证了这种理论上的担忧。
虚置行政复议制度的消极后果：一方面，浪费资源，拖延纠纷的解决。从行政相对方说，申请行政复议无需缴纳费用，但仍需付出时间、人力、机会和错误成本等；[2]对于复议机关而言，除上述成本，还需要有专门的财力配置。另一方面，增加了社会对政府的不信任。在复议与诉讼的衔接中，我国很多法律规范采取的是当事人选择模式，在实践中，往往有很多当事人希望通过复议这种层级监督的体制寻求他们所期盼的公平与正义。但是，当发现这一切不过是走过场时，一定会对政府信用产生疑问。
二、复议机关诉讼地位的理论争鸣
复议制度虚置状态的形成是以复议机关趋利性的制度选择空间的存在为诱因的。因此，欲想改变复议机关在行政复议中的不作为，强化行政复议制度化解行政纠纷和监督行政机关依法行政的功能，其解决办法便是通过制度安排阻塞复议机关进行趋利性选择的可能性。对此，理论界和实务界有三种不同观点：其一，无论复议机关是否改变原来的具体行政行为，都以原来的做出具体行政行为的行政机关为被告；其二，无论复议机关是否改变了原来的具体行政行为，凡行政纠纷经过复议的，一律以复议机关为被告；其三，相对人如果对复议决定不服，无论是维持、撤销、变更或者复议机关不作为，一律以原行政机关与复议机关为共同被告，即只要经过了复议这一程序，复议机关就当然的与原行政机关负有同等的责任，成为共同被告。按照第一种做法，无论复议机关做出何种处理决定，其均不存在成为行政诉讼被告的可能；第二、三种观点，无论复议机关在行政诉讼中采取何种方式，只要行政相对方的诉求没有得到满足，就将会成为行政诉讼的被告。
从肯定复议机关应作为行政诉讼被告的相关论述看，学界将行政复议机关作为行政诉讼的固定被告，大多是从责任心的角度进行思考的，认为复议机关缺乏应有的责任心。对此，清华大学何海波博士和西南政法大学谭宗泽教授都明确指出，为了克服行政复议机关对复议决定缺少责任心，所有对行政复议决定不服提讼的，均应由复议机关作为被告。学界的看法得到了部分司法工作者的回应。徐正龙和邓志萍法官在《人民法院报》撰文指出，以复议机关和原行政机关为共同被告，可以加强复议机关的责任意识，杜绝其为避免卷入诉讼而草率地作出维持决定；而且，以复议机关和原行政机关为共同被告还可有效地避免复议机关的不作为。[3]
从否定复议机关作为行政诉讼被告的阐释来看，其基本理论根据是“司法豁免”，认为应当赋予具有准司法地位的复议机关以司法豁免的权利。如果行政复议机关作被告，法院实际上是把行政复议活动作为审理标准的，容易模糊行政诉讼真正的焦点，造成很多案件成为没有实际意义的循环诉讼，当事人真正关心的利益诉求得不到解决。基于此，中国政法大学刘莘教授明确指出，“如果行政复议定位于准司法，复议机关就不应当被告。”[4]
三、复议机关诉讼地位的确定
学界对复议机关诉讼地位的争鸣是以理论前设作为出发点的。主张强化复议机关的责任心；认为应当将复议机关作为行政诉讼被告的理论前设是，复议制度是一种内部监督和自我纠错机制，作为上级机关的行政复议机关理应对下级机关的行为承担起更多的责任；主张不将复议机关作为行政诉讼被告的理论前设是，复议制度是一种纠纷解决机制，而不是自我纠错机制，那么就应当遵循司法的某些共同规律，其中就包括纠纷裁决机关不因其审判而被追诉。因此，应当采取何种做法主要取决于如何定位行政复议制度的目的。正如法学家耶林所言：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”[5]因此，在不同目的支配下，必定会做出不同制度安排。如果秉承行政复议制度主要是一种自我监督制度的立场，那么就应当以强化行政复议的行政性作为制度的核心，因此无论复议机关是否改变原来的具体行政行为均应成为被告的做法，就可以作为强调复议机关责任心以确保内部监督有效性的必要手段。同理，如果认可复议制度在目标定位上的变迁，那么就意味着行政复议制度的设置应当围绕如何有效解决纠纷而展开，在此意义上，淡化复议的行政性，彰显司法性的相关做法。既然复议制度以司法性为基础，那么无论复议机关是否改变了原来的具体行政行为，均不成为行政诉讼的被告就具有了理论上的正当性。
在他国，根据目的不同，行政复议制度可分为三种模式：一是以行政自我监督为主、解决纠纷为辅的欧陆模式，主要以法、德为代表。二是准司法性的英美模式，主要以英、美为代表。三是准司法性的东亚模式，主要以日本和我国台湾地区为代表。域外行政复议制度发展的总体趋势是把行政复议定位于行政纠纷的化解机制，突出其行政救济的功能。
然而，我国行政复议制度功能定位的认识尚未形成共识，其发展趋向应当是与他国的实践相一致的，这一点可以从我国行政复议制度的立法过程中窥出端倪。从制定法的角度而言，与行政复议制度直接有关的重要法律文献有三个，包括1990年的《行政复议条例》、1999年的《行政复议法》以及2007年的《行政复议法实施条例》，这三个法律文献清晰地展示了我国行政复议制度的目的从自我监督到解决纠纷的渐进演变。为了在新形势下进一步发挥行政复议制度在构建和谐社会中的重要作用，根据党的十六届六中全会提出的完善行政复议制度的要求，有必要总结行政复议实践经验，把行政复议法规定的制度具体化，进一步增强行政复议制度的可操作性。为此，国务院制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
综上，将行政复议确定为一种解决纠纷的准司法程序，因而不将行政复议机关设定为行政诉讼的被告更切合行政复议制度的发展趋向和我国的实际。
【参考文献】
[1]张树义.寻求行政诉讼制度发展的良性循环[M].北京:中国政法大学出版社,2000,6．
[2]王欢,卢护锋.行政复议调解制度的正当性基础及其成本效益分析[M].现代财经:天津财经大学学报,2008(12)80．
